Юридична відповідальність суб'єктів муніципально-правових відносин

План

1. Вступ до проблеми: теорія і методологія питання. 

2. Поняття та ознаки муніципально-правової відповідальності.

3. Джерела муніципально-правової відповідальності. 

Вступ до проблеми: теорія і методологія питання.

У теорії муніципального права особливе місце посідає інститут відповідальності суб'єктів муніципальних правовідносин, який виступає важливим засобом гарантування прав і свобод місцевого самоврядування, його захисту від можливих порушень. Адже сама філософія і практика місцевого самоврядування ґрунтується на ідеях відповідальної муніципальної влади. Продумане й ефективне здійснення цієї влади передбачає прояв ініціативи, творчості, самостійних дій з боку кожного учасника муніципального процесу, який може здійснюватися лише в умовах справжнього самоврядування та свободи вибору оптимальних варіантів рішень і використання засобів з їхньої реалізації. У свою чергу, така свобода неможлива без відповідального ставлення до самоврядування та конкретної відповідальності всіх учасників муніципального процесу за соціальні наслідки своїх дій. Самоврядування і свобода, з одного боку, та відповідальність — з іншого, — це дві сторони однієї медалі, які можуть існувати та розвиватися взаємопов'язано, доповнюючи та зміцнюючи одне одного. "Самоврядування має стати ефективним і відповідальним", — зазначив у своєму виступі на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування Президент України В. А. Ющенко.

Уся справа, однак, у тому, що саме слід розуміти під цим, які межі такої відповідальності, форми вираження. У законодавчому визначенні місцевого самоврядування однією з ключових є вказівка на "самостійне або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування" вирішення питань місцевого значення. Аналогічну формулу ми знаходимо й у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985 р.) та Європейській хартії місцевого самоврядування (1985 р.) — загальновизнаних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування. Так, ст. 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування — це право і обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи, під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно зі ст. З Європейської хартії, під місцевим самоврядуванням слід розуміти право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

В якому ж сенсі використовується категорія "відповідальність" у системі муніципально-правових відносин? Яка правова й соціальна природа цієї відповідальності? Хто виступає суб'єктом відповідальності в місцевому самоврядуванні? Хто виступає інстанцією відповідальності в даному разі та які санкції застосовуються в цих суспільних відносинах?

Сучасна вітчизняна муніципально-правова наука, на жаль, фактично не дає обґрунтованих відповідей на ці запитання. Безумовно, позитивним фактором є те що, в останні роки об'єктом наукових пошуків як у зарубіжній, так і у вітчизняній юридичній літературі стає конституційно-правова відповідальність, але в той же час конституційно-правові аспекти відповідальності в місцевому самоврядуванні фактично випадають з поля зору дослідників. Незважаючи на важливість інституту юридичної відповідальності в праві взагалі та в конституційному і муніципальному зокрема, він мало розроблений у науці, має багато прогалин і, мабуть, саме тому не знайшов свого належного висвітлення в науковій літературі з питань місцевого самоврядування.

Причинами, які гальмували й гальмують включення конституційно-правової відповідальності у традиційний набір видів юридичної відповідальності як у науковому, так і в нормативному закріпленні, є особливості конституційно-правових відносин. По-перше, це їх комплексний, різнобічний характер, у зв'язку з яким конституційно-правова відповідальність може носити характер відповідальності влади в цілому перед громадянами, відповідальності конкретних органів і посадових осіб, відповідальності фізичних і юридичних осіб, а звідси гостро постають питання розмежування конституційно-правової та політичної, цивільно-правової та адміністративної відповідальності. По-друге, це латентний (прихований) характер коиституційно-правових відносин: щоб виявити конституційний делікт, необхідний комплексний аналіз конституційних норм. По-третє, мають місце особливості санкцій (багато з них, наприклад скасування актів, психологічно буває складно сприйняти як санкцію).

Означені моменти повністю можна перенести й на проблему відповідальності у місцевому самоврядуванні. Адже, незважаючи на те, що на сьогоднішній день сам факт існування інституту конституційно-правової відповідальності фактично ніхто не ставить під сумнів, в деяких підручниках з конституційного та муніципального права або взагалі нічого не говориться про юридичну відповідальність, в тому числі суб'єктів місцевого самоврядування, або це питання висвітлюється лише фрагментарно.

У той самий час аналіз відповідальності в місцевому самоврядуванні є важливим не лише в суто академічному аспекті, а й має вихід на реальне муніципальне життя. Адже занадто специфічне коло суб'єктів, на які поширюється відповідальність у системі правових відносин місцевого самоврядування: територіальні громади, депутати, органи та посадові особи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, місцеві державні адміністрації тощо, тобто ті інституції, які щоденно приймають найважливіші для життєдіяльності окремого муніципального організму рішення. Тому є всі підстави вважати відповідальність у місцевому самоврядуванні одним з ключових інститутів публічного права.

Аналіз деяких теоретичних моментів відповідальності в місцевому самоврядуванні свідчить, що практичне значення даної категорії полягає в тому, що разом з визнанням свободи дій (правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування) держава в певному сенсі дистанціюється і від наслідків, які є результатом самостійних самоврядних дій територіальних громад. Формулу "гад власну відповідальність" слід розуміти як самовідповідальність у тому сенсі, що заплановані та здійснювані рішення та дії місцевого самоврядування повинні спиратися тільки або переважно на власні ресурси, матеріальні та інші засоби. Безумовно, йдеться переважно про відповідальність лише за те коло питань, які прагнуть вирішувати (безпосередньо або через створювані ними органи) самі територіальні громади, тобто місцеві жителі. Ось чому багато що залежить від чіткості розділу державних і місцевих функцій, від того, наскільки рельєфно виділена в системі останніх виключна прерогатива територіальних громад, від того, наскільки є реальним коло питань місцевого значення.

Відразу зазначимо, що діяльність "під свою відповідальність" — це не обов'язок територіальної громади нести колективні нестатки, які застосовуються державою, а обов'язок активно здійснювати власні визнані державою самоврядні права. Формула "під свою відповідальність" означає, що байдуже ставлення жителів-членів територіальних громад до того, кого вони обирають до органів місцевого самоврядування, погана робота жителів на своїх робочих місцях, небажання та невміння брати участь в організаційних формах контролю за місцевими владами, відсутність активного співробітництва, соціальної солідарності мешканців (мікротериторіальний егоїзм) тощо може призвести (і призводить) до низького рівня добробуту основної маси населення в селі, селищі, місті. Територіальна громада в даному разі відповідає сама перед собою, і на кожного мешканця лягає частка цієї відповідальності1.

Правда, відповідальне місцеве самоврядування передбачає, що у разі неналежного здійснення громадянами своїх прав та зумовлені цим несприятливі соціально-економічні, політичні й інші наслідки покладаються на населення та можуть державою не компенсуватися. Методологічною позицією тут є ідея руху до самоуправлінської, тобто самовідповідальної співдружності, де внутрішньо-особові регулятори поведінки підмінюють собою зовнішні, насамперед державницькі.

Слід констатувати, що чинний Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. заклав правову основу відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, закріпивши загальні принципи та моделі її реалізації. Проте інститут відповідальності в місцевому самоврядуванні є одним з найбільш проблематичних з точки зору як його юридичного змісту, так і коректності термінології, що використовується у відповідних нормах. Він складається з великої групи норм, які закріплюються на різних рівнях правового регулювання (загальнонаціональному, локальному) та різними галузями українського права (конституційним, муніципальним, адміністративним, цивільним, кримінальним тощо). У даний момент правова основа відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин не створює міцної, єдиної системи норм, які б забезпечували відповідальність і законність їхньої діяльності.

Складність побудови теоретичної моделі механізму відповідальності в місцевому самоврядуванні зумовлюється, насамперед, правовою природою місцевої демократії, багатофакторним феноменом відповідальності, різноманітністю видів відповідальності та необхідністю диференційованого підходу до відповідальності залежно від сфери соціальних відносин і соціальної ролі суб'єктів відповідальності. Відповідальність — явище загально-соціальне, яке включає політичні, економічні, моральні, культурні, психологічні та інші аспекти. Як суспільні відносини, вона має досить складну структуру та розкривається насамперед у взаємозв'язку, взаємодії однієї особи з іншими особами, особи з колективом, суспільством і державою.

Юридична відповідальність у місцевому самоврядуванні, або, власно кажучи, муніципально-правова відповідальність, як і будь-яка інша юридична категорія, об'єктивно потребує своєї детермінації, дефінітивного визначення. На сьогоднішній день у науці муніципального права немає єдиного загальновизнаного визначення юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні, переліку суб'єктів цієї відповідальності, її підстав і відповідних санкцій. Множинність підходів обумовлена відмінністю у методологічних підходах у дослідженні цього правового явища та відсутністю нормативно-правового визначення цієї відповідальності у чинному законодавстві України. Незважаючи на особливу академічну складність розуміння даної проблеми на перших сходах формування майбутнього юриста, уникнути її розгляду неможливо.

Учених юристів, які досліджують проблеми відповідальності умовно поділяють на дві групи — прихильників тільки її вузького розуміння, так званої "негативної" відповідальності, та прихильників "двохаспектної" відповідальності, яка включає як "негативну", так і "позитивну" відповідальність. Сенс протистояння цих двох концепцій у тому, що