Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правових відносин територіальної громади і держави. Вся наука про самоврядування бере свій початок зі спроби вирішити проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи є вона незалежною від держави публічно-правною корпорацією, а чи міцно включеною в державний організм і виконує функції тільки органу держави3.

У процесі становлення і розвитку муніципальної науки сформувалося кілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою. У XIX ст. місцеве самоврядування, яке передбачає певну автономію, уособленість громади в механізмі публічної влади, природно стає гаслом більшості політичних рухів і політичних реформ. Одним із перших, хто привернув увагу до цих проблем, був А. Токвіль, ідеалом якого було суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних і самоврядних асоціацій і громад. Сформульована ним та його послідовниками теорія природних прав вільної громади виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави й права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній і філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії і суспільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Арене, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лаванд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шеффле, Б. М. Чичерін та ін. За цією теорією, окрім трьох загальновизнаних конституційних гілок влади (законодавчої, виконавчої та судової) повинна була стати визнаною й четверта — громадська (муніципальна) гілка влади. Громада має право на самостійне й незалежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає її. За А. Токвілем, громада є тим "об'єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх"1. У системах урядування, заснованих на принципах децентралізації та самоврядування, він убачав реальну альтернативу державній автократії.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу, громадську владу, а також у розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 p., яка містила статті про особливі основні права громад.

У другій половині XIX ст. відомий німецький правознавець Отто Гірке, досліджуючи джерела німецького права, сформулював ідею суспільства як федерації громад і невеликих груп. Тільки з допомогою "конкретних" (сім'ї, сільської і міської громад, держави), а не "абстрактних" спільнот можна знайти вирішення конфліктів, що постійно виникають між інтересами більшості й меншості. Принциповою для нього була та обставина, що держава являє собою не пануючий над громадою, суспільством апарат, а одну з ланок у механізмі соціальних інтеракцій. Заслугою О. Гірке є ще й те, що він із сучасних позицій відкрив і запровадив у науковий обіг праці та ідеї Й. Альтузіуса.

Російська наукова думка також тривалий час зазнавала впливу цієї доктрини місцевого самоврядування. її джерелами вбачали слов'янофільські ідеї про особливий шлях руської держави та уявлення про природні права громади. Так, зокрема, А. П. ІДапов, аналізуючи провінційні літописи, систематизував значний матеріал про "вікове енергетичне прагнення до земської територіальної уособленості, самобутності" і тлумачив місцеве самоврядування та гласність як відродження староруської традиції земства. Інший російський дослідник — М. М. Ядринцев у своїх роботах розвивав думку про те, що життя суспільства, держави є життя його частин — громад, і тільки розвиток цих частин є джерелом розвитку цілого. Загальний прогрес, за М. М. Ядринцевим, полягає в диференціації життя цілого, в уособленні функцій, у самобутньому вдосконаленні кожної окремої частини. Провінціям має бути надана якомога більша автономія: це дасть їм змогу вирішувати "місцеві питання", забезпечить їх розвиток, а звідси, слугуватиме благу всієї держави. Він вважав, що без розвитку місцевого життя і самодіяльності неможливий вільний правильний розвиток суспільства.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальною основою місцевої влади (місцевого самоврядування) є громада з її звичаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно. Громада сформувалася раніше за державу, а остання, у свою чергу, є "федерацією" громад. Громада — це інституція, рівна державі. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний і невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися із самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обґрунтовуючи свободу й незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Основоположні висновки цієї теорії такі: 1) коло громадських справ є відмінним від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи недопустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не до державних агентів і представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито "держава в державі".

Логічним продовженням даної теорії стала господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб'єкт права, а й зробила акцент на змісті комунальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О. І. Васил ьчиков, В. М. Лешков та ін. Дана теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли в процесі історичного розвитку ускладнюються правові відносини між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих відносин. В основу громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування покладено позичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив є елементом насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Так, у межах даного напряму, становлять інтерес погляди голови Комісії з підготовки земських установ в Російській імперії М. О. Мілютіна, який вважав, що "земське управління як суто місцеве, очевидно не може та й не повинно будь-яким чином торкатися державних справ, ні інтересів державної казни, ні суду, ні, насамкінець, поліції...", та пропонував розширити компетенцію земства, довіривши йому "ті частини земського господарства, які потребують найближчих економічних розпоряджень та, де слід, дії станових представників можуть мати прямий і безпосередній вплив на добробут жителів". Потім М. О. Мілютін висловлював переконання, що "чим повнішою і дієвішою буде участь земського управління в господарських розпорядженнях такого роду, тим ближче досягатиметься основна мета даних перетворень (мається на увазі земська реформа — авт.), і навпаки, чим більше буде встановлено обмежень у цьому відношенні, тим складніше прищеплюватимуться до нас нові установи...".

Наполягаючи на необхідності "надати, по можливості, якомога найширший розвиток господарської діяльності" земських установ, М. О. Мілютін особливо підкреслював, що вони "не можуть та не повинні мати характеру політичного; їх значення суто адміністративне...... У цілому він прагнув відмежувати відведену земству сферу від втручань державної влади.

Обидві теорії набули свого розвитку у громадській теорії місцевого самоврядування. Найбільш відомими представниками цієї теорії були вже згадувані В. М. Лешков та О. І. Васильчиков. Громадська теорія вбачала сутність самоврядування у наданні місцевій спільноті самій реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами відання тільки державними справами. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. У протиставленні громадських і державних інтересів як би полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Якщо органи самоврядування займаються не державними, а виключно громадськими справами, державі байдуже, як здійснюються ці, чужі для неї справи. За цією теорією, органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом "дозволено все, що не заборонено законом". Прихильник цієї теорії П. М. Подлігайлов вважав, що децентралізацією та самоврядуванням слід називати таку форму управління, яка забезпечує повну автономію громад, зосереджує повністю всі місцеві справи у віданні самої місцевої