Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Вона зробила дуже актуальною проблему розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Свої особливості мають системи місцевого самоврядування у містах загальнодержавного значення, якими є Київ і Севастополь.

Що стосується Києва, то ці особливості передбачені Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ". Система місцевого самоврядування в місті Києві, зазначається у ст. 7 цього Закону, включає: територіальну громаду міста, міського голову, міську раду, виконавчий орган міської ради, районні ради; виконавчі органи районних у місті рад, органи самоорганізації населення.

Які ж особливості має ця система? Першою суттєвою особливістю є те, що свої власні виконавчі органи міська та районні в цьому місті ради мають формувати "на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади" (п. 2 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону). Друга суттєва особливість полягає в тому, що із системи місцевого самоврядування міста цим Законом чомусь виключено такий важливий елемент, як територіальні громади районів у цьому місті.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 118, ч. 2 ст. 140) "особливості здійснення" (виділено нами) виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі мають визначатися окремими законами. Нам видається, що ці особливості повинні стосуватися лише обсягу предметів відання та повноважень місцевого самоврядування цих міст і відповідних державних адміністрацій, при цьому ці повноваження повинні бути розмежованими. Що ж стосується системи місцевого самоврядування, то вона має бути такою, як і в інших містах з районним поділом. Поєднання ж в одному органі функцій виконавчого органу міської, районної ради та міської, районної державної адміністрації породжує безліч проблем як теоретичного, так і організаційно-правового характеру. Воно суперечить, по-перше, ст. 5 Конституції України, яка передбачає два самостійні канали здійснення влади — через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і, по-друге, принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування та його органів.

Питання ж про те, якою має бути система місцевого самоврядування нарівні районів у містах Києві та Севастополі, рівно яків будь-якому місті з районним поділом, на яких принципах вона має взаємодіяти з системою міського самоврядування міста, заслуговує того, що б на ньому спинитися докладніше.

Поділ великих міст на окремі райони продиктований, передусім, тими ж чинниками, що і поділ державної території на окремі адміністративно-територіальні одиниці, з метою децентралізації державної влади, створення там або місцевих органів виконавчої влади, або органів місцевого самоврядування. Отже, не варто думати, що держава, якщо вона демократична, обов'язково має бути децентралізованою, а велике місто з населенням, яке іноді перевищує населення деяких європейських держав, може й не бути таким. Інша річ, що слід розуміти під цією децентралізацією: деконцентрацію здійснюваних виконавчими органами міської ради управлінських функцій на рівень їх периферійних структур, створюваних у міських районах, чи розвиток в останніх місцевого самоврядування територіальних громад районів у містах та тих органів, які вони обирають, — районних у місті рад та їх виконавчих органів.

З цієї проблеми точиться дискусія від моменту проголошення незалежності України. Так, наприклад, уже в Законі Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990 р. та його новій редакції (Законі України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 року) зазначалося, що районні в місті ради є складовою частиною міського самоврядування, що вони здійснюють повноваження, делеговані їм міською радою та її виконавчим комітетом в обсязі, необхідному для здійснення колективних потреб громадян району, затверджують бюджет та звіт про його виконання, керують переданими їм об'єктами комунальної власності, а також що делегування таких повноважень міськими радами та їх виконавчими комітетами є обов'язковими — ч. 2 ст. 2, ст. 50.

Проте в наступні роки в силу, на наш погляд, не стільки об'єктивних, скільки суб'єктивних причин, у практиці організації місцевого самоврядування в містах з районним поділом все більше поширюються центристські тенденції. У ряді таких міст України (Львові, Одесі, Маріуполі та ін.) всупереч чинного на той час законодавства були розпущені районні в цих містах ради, замість них створені районні адміністрації як периферійні ланки виконавчих органів міських рад. З прийняттям Конституції України проблема ця залишилася не вирішеною до кінця.

У зв'язку з цим коротко про історію цього питання. Відомо, що в ту історичну ніч, коли приймалася Конституція України, Верховна Рада України розглядала два варіанти ч. 5 ст. 140 Основного Закону, а саме:

- "у містах з районним поділом місцеве самоврядування здійснюється на загальноміському та районному його рівнях, у порядку і межах, визначених законом";

- "питання організації управління районами у містах належить до компетенції міських рад".

Другий варіант, незважаючи на серйозні заперечення проти нього, був таки проголосований 307 голосами, тобто конституційною більшістю. Це означало, що самоврядування на рівні районів у містах скасовувалося.

Проте при розгляді наступних статей Конституції України це питання знову виникло й було вирішене так: територіальні громади районів у містах є суб'єктами права комунальної власності (ч. 1 ст. 142); районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності Конституцією України здійснюють свої повноваження відповідно до закону (ч. З п. 8 розділу XV "Перехідні положення").

Саме таким законом і став Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", автори якого зробили вдалу, з нашої точки зору, спробу подолати суперечність, яка має місце між ч. 5 ст. 140, ч. 2 ст. 142 та п. 8 Перехідних положень Конституції України, і, не порушуючи прав міських рад вирішувати питання організації управління районами у містах, зберігши водночас на цьому рівні елементи самоврядування, гарантованого Конституцією України.

Це знайшло своє врегулювання в таких положеннях Закону:

територіальні громади районів у містах є суб'єктами права комунальної власності (ч. 5 ст. 6 Закону), яка являє собою матеріальну й фінансову основу місцевого самоврядування;

районні у містах ради після набрання чинності цим Законом здійснюють свої повноваження відповідно до закону. Обрання нового складу цих рад провадиться в порядку, що передбачається цим та іншими законами (абзац другий п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону);—

територіальна громада міста з районним поділом або міська рада можуть прийняти рішення щодо утворення (не утворення) районних у містах рад, але не пізніш як за шість місяців до дня проведення чергових виборів (ч. 2 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону);—

районні у містах ради (в разі їх створення) та їх виконавчі органи здійснюють відповідно до Конституції та законів України управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети і контролюють їх виконання, здійснюють інші повноваження, обсяг і межа яких визначаються міськими радами за узгодженням з районними в містах радами з урахуванням загальноміських інтересів і колективних потреб територіальних громад районів у містах. Обсяг цих повноважень не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання (ст. 41 Закону);—

у разі, якщо рішення про утворення районної у місті ради не прийняте, територіальна громада району в місті приймає на своєму референдумі рішення про наділення міської ради правом щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є в її комунальній власності. А якщо таке рішення не буде прийняте, то і в цьому разі міська рада здійснює управління вказаним майном, проте має нести певну відповідальність перед територіальною громадою району в місті (ч. 4 ст. 16 Закону).

Тепер про ті чинники, які породили вказану проблему.

На Конституційну комісію та її робочу групу, Тимчасову комісію по доопрацюванню проекту Конституції України великий вплив справила, як нам видається, громадська концепція місцевого самоврядування, прихильники якої обмежують його рівень тільки населеними пунктами, оскільки тільки там, на їхню думку, існує територіальна громада. І хоча ніде у світі місцеве самоврядування не обмежується лише населеними пунктами, а територіальними спільнотами (комунами, громадами, общинами, муніципалітетами) визначається населення, яке проживає і на рівні кількох населених пунктів і навіть частини населеного пункту, вказана точка зору була вирішальною при голосуванні ст. 140 Конституції України.

Не можна недооцінювати, як нам видається, і суб'єктивний фактор. Відомо, що роль міського голови у системі місцевого самоврядування міста дуже велика. За Конституцією України (ст. 141), він має очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях. Закон (ст. 12) наділяє його ще й функцією головної посадової особи територіальної громади, а також власними повноваженнями по