Правовий статус органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим

Відповідно до ст. 134 Конституції України, Автономна Республіка Крим (далі — АРК) є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її ведення1. Аналогічне положення міститься у ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим (далі — Конституція АРК), прийнятої Верховною Радою Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р. і затвердженої Законом України від 23 грудня 1998 р. "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим"2. Отже, на території Автономної Республіки Крим цілком діє Конституція України і закони України, у тому числі й регламентуючі функціонування інституту місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування, органи й посадові особи місцевого самоврядування в АРК формуються і функціонують відповідно до Конституції України і Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні3. Проте на практиці в ряді населених пунктів АРК застосування загальної для всієї України системи місцевого самоврядування викликає певні труднощі як наслідок старих помилок в локальній адміністративно-територіальній політиці, обумовлені особливим статусом деяких територіальних одиниць. Це, насамперед, стосується міста Севастополя, що має особливий адміністративно-територіальний склад. Відповідно до ст. 140 Конституції України і статей 2, 5 Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", основою місцевого самоврядування, його первинним суб'єктом є територіальна громада, що "прив'язана" до певної адміністративно-територіальної одиниці. Проте "прив'язати" територіальні громади в межах міста Севастополя до певних населених пунктів практично неможливо, оскільки тоді виникне необхідність виділення в окремі територіальні громади жителів сіл і селищ, що входять у місто Севастополь. У цьому разі доведеться виділяти територіальну громаду міста Севастополя в місті Севастополі.

Крім того, слід ураховувати, що до складу Балаклавського району міста Севастополя входить місто Інкерман. Якщо виділити в окрему територіальну громаду жителів цього міста, то необхідно буде окремо створювати територіальну громаду з інших жителів Балаклавського району, що призведе до створення двох територіальних громад, які функціонують практично на одній території. Таким чином, створення територіальних громад на території міста Севастополя на рівні сіл, селищ та інших населених пунктів, що входять у його склад, призведе до створення щонайменше 37 відповідних місцевих рад, яким, відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування і Конституції України, мають бути надані повноваження щодо встановлення місцевих податків і зборів на своїй території, прийняття місцевого бюджету, рішення земельних питань, керування комунальною власністю тощо. У результаті такого підходу на території міста Севастополя, де мешкають понад 400 тисяч чоловік, діятимуть 37 "варіантів" місцевих податків.

Тому уявляється за необхідне врахувати цю ситуацію або в новій редакції закону України про місцеве самоврядування шляхом введення в закон поняття міської агломерації і визначення її статусу, або шляхом прийняття окремого закону про організацію місцевого самоврядування в місті Севастополі з виділенням загальної міської територіальної громади і делегуванням Севастопольській міській раді всіх зазначених вище повноважень.

Конституція АРК щодо місцевого самоврядування не містить положень, які дублюють відповідні положення Конституції України. У розділі IV "Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим" Конституції АРК міститься всього лише одна глава 9 "Здійснення місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим" (статті 42—47), в якій регламентовані тільки особливості здійснення місцевого самоврядування на території республіки.

У ст. 42 глави 9 Конституції АРК установлюються правові основи місцевого самоврядування в республіці. Закріплюється, що місцеве самоврядування в АРК здійснюється відповідно до Конституції України і законів України. Відповідно до Конституції України законами України Автономній Республіці Крим можуть делегуватися повноваження із забезпечення збалансованого соціально-економічного й культурного розвитку Автономної Республіки Крим, реалізації програм соціально-економічного, культурного й іншого розвитку автономної республіки.

Конституція АРК тісно пов'язує і співвідносить здійснення місцевого самоврядування із забезпеченням дотримання прав і свобод громадян в Автономній Республіці Крим. У ч. 1 ст. 43 Конституції АРК закріплюється, що відповідно до Конституції України Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень бере участь у забезпеченні прав і свобод громадян на території республіки Крим. Проте, незважаючи на місце розміщення даної статті в розділі IV Конституції АРК, представницький орган АРК здійснює забезпечення прав і свобод громадян на території республіки не тільки у сфері реалізації ними права на місцеве самоврядування. У ч. 2 ст. 43 Конституції АРК містяться положення, що зазначають розширювальне тлумачення таких прав і свобод громадян. Вони закріплюють, що в разі порушення органами місцевого самоврядування, сільськими, селищними, міськими головами, головами місцевих державних адміністрацій прав і свобод громадян, передбачених Конституцією України і законами України, і не приведення за вимогою Верховної Ради АРК своїх актів у відповідність до Конституції України і законів України Верховна Рада АРК має право звернутися:

- до Президента України — про звільнення від посад голів місцевих державних адміністрацій у порядку, передбаченому Конституцією України;

- у Верховну Раду України — про призначення позачергових виборів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови відповідно до законодавства України.

Окрема стаття Конституції АРК присвячена питанню делегування органам місцевого самоврядування республіки функцій і повноважень органів виконавчої влади як центральних, так і республіканських, а також повноважень представницьких органів АРК. Відповідно до Конституції України, законами України, Європейською хартією про місцеве самоврядування, Конституцією АРК, нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК органам місцевого самоврядування може делегуватися виконання окремих повноважень з передачею фінансів і майна для забезпечення виконання зазначених повноважень (ст. 44 Конституції АРК).

Відповідно до Конституції України, Рада міністрів АРК контролює виконання органами місцевого самоврядування повноважень, делегованих їм законом України, а також повноважень, делегованих нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК.

Дія актів органів місцевого самоврядування в АРК з питань виконання делегованих їм повноважень у разі їх суперечності Конституції України і законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правовим актам АРК може зупинятися відповідно:—

Верховною Радою АРК (акти представницьких органів);—

Радою міністрів АРК (акти виконавчих органів) з одночасним зверненням в суд (ст. 44 Конституції АРК).

У Конституції АРК вельми докладно врегульовані різноманітні аспекти взаємодії органів місцевого самоврядування з органами влади, а також з установами й організаціями АРК. Цьому присвячені статті 45—47 Конституції АРК.

Метою взаємодії органів влади АРК з органами місцевого самоврядування в республіці, що здійснюється відповідно до Конституції України, є забезпечення збалансованого соціально-економічного, культурного й іншого розвитку регіону. Така взаємодія здійснюється на основі узгоджених рішень або угод між Верховної Радою АРК і органами місцевого самоврядування, в яких можуть визначатися порядок і умови реалізації спільних програм і проектів, спільного рішення інших питань, віднесених до компетенції АРК і місцевого самоврядування (ст. 45 Конституції АРК).

Спільні програми соціально-економічного, культурного й іншого розвитку, а також спільні проекти фінансуються за рахунок коштів, що притягуються з бюджету АРК і місцевих бюджетів. Притягнення коштів, передача майна для реалізації зазначених спільних програм і проектів здійснюються на основі рішень Верховної Ради АРК, а також відповідної місцевої ради або на основі угод між ними.

Спільні програми і проекти можуть фінансуватися також за рахунок коштів цільового фонду із забезпечення збалансованого соціально-економічного й іншого розвитку АРК, що формується з коштів, переданих з Державного бюджету України, республіканського бюджету АРК, коштів місцевих бюджетів та інших коштів у порядку, визначеному законами України і нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК у межах її компетенції.

З метою збалансованого соціально-економічного і культурного розвитку регіону Верховна Рада АРК взаємодіє з асоціаціями органів місцевого самоврядування в АРК та іншими добровільними об'єднаннями органів місцевого самоврядування. Такі асоціації можуть вносити на розгляд Верховної Ради АРК рекомендації і пропозиції у встановленому законом порядку.

Порядок взаємодії Верховної Ради АРК з асоціаціями органів місцевого самоврядування в АРК та іншими добровільними об'єднаннями органів місцевого самоврядування визначається на взаємопогоджувальній основі.

З метою активізації співробітництва між зазначеними суб'єктами Верховна Рада АРК 17 листопада 1999 р. прийняла Постанову "Про Положення про порядок взаємодії з Асоціацією органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим і делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень Автономної Республіки Крим, що затвердила відповідне Положення, в якому знайшли своє закріплення основні напрями, порядок і організаційно-правові форми такої взаємодії.

Якщо у ст. 45 Конституції АРК визначаються правові підстави, суб'єкти, організаційні й організаційно-правові форми (спільні програми, спільні проекти, спільне рішення питань) взаємодії органів влади АРК і органів місцевого самоврядування республіки, то ст. 46 Конституції АРК регламентує об'єктний склад такої взаємодії шляхом закріплення його основних форм і напрямів.

Так, Верховна Рада АРК і органи місцевого самоврядування на взаємопогоджувальній основі й у порядку, зумовленому Конституцією АРК і законодавством України, можуть об'єднувати фінансові та матеріальні засоби, майно, координувати діяльність органів і служб, установ і організацій для підготовки й реалізації спільних програм і проектів, спільного вирішення