Форма державно-територіального устрою

Історично склалося три "класичних" форми державно-територіального устрою: унітарна держава, федеративна держава (федерація), конфедерація.

Унітарна держава – цільне політичне утворення, частини (територіальні підрозділи) якого (департаменти, провінції, округу тощо) мають статус лише адміністративно-територіальних одиниць, що не володіють якими-небудь суверенними правами. У цих утворень немає свого законодавства і своєї судової системи, органи адміністративного управління або підлеглі безпосередньо центральним органам влади, або мають подвійне підпорядкування – "центру" і місцевим представницьким органам.

Унітарна форма є характерною для невеликих (тому що невелика територія легко керована за допомогою звичайних адміністративних методів), найчастіше однонаціональних (через відсутність необхідності здійснення права кожного народу на самовизначення і самостійне державне будівництво), а також для монархічних держав (у зв'язку з традиціями). Прикладами можуть бути Польська Республіка, Італія, Японія та ін. Крім того, унітарна форма державного устрою характерна для державних утворень, що є суб'єктами якої-небудь федерації. Так, будь-яка республіка в складі Російської Федерації є державою з унітарною формою правління.

Історично унітарна форма державного устрою склалася раніше за інші, фактично одночасно з появою самої держави. Усі без винятку державні утворення стародавності та Середніх віків мали саме цю форму державного устрою.

Прикладом можуть слугувати Римська імперія, імператорські Китай і Японія, середньовічні європейські королівства. Пізніше, з розвитком ідей просвітництва і гуманізму, з'явилося чимало прогресивних думок, що й сприяло появі у сфері державного будівництва багатьох країн інших форм державного устрою – федерацій і конфедеративних державних союзів. Цікаво, що класики марксизму вважали, що унітарна держава має перевагу над федеративною. Більш високе усуспільнення праці, тісніші зв'язки між трудящими мали, на їхню думку, сприяти активізації революційного процесу, чого не можна було досягти на федеративних засадах. Унітарна держава має такі ознаки:

1) повна територіальна єдність держави. Це означає, що адміністративно-територіальні одиниці не мають політичної самостійності, жодних ознак суверенітету;

2) для населення встановлене єдине громадянство, територіальні одиниці не мають власного громадянства;

3) єдина структура державного апарату на всій території держави, єдина судова система;

4) єдина система законодавства для всієї держави;

5) одноканальна система податків, тобто всі податки надходять у центр, а звідти централізовано розподіляються.

Унітарна держава, як правило, характеризується досить високим ступенем централізації (Білорусь, Фінляндія, Італія, Польща, Греція, Туреччина та ін.).

Федеративна держава.

Це союзна держава, частини якої (штати, землі, округи) мають державний суверенітет, що, однак, не порушує цілісності всієї союзної держави. Ці частини прийнято називати суб'єктами федерації. Вони мають власне законодавство, свою судову систему, самостійні органи управління. Разом із тим на території суб'єктів федерації діють також загальфедеральні державні інститути, що забезпечують функціонування федеративної держави як єдиного цілого. Федералізм передбачає певну децентралізацію влади і розподіл повноважень, що забезпечує єдність і цілісність державно-правової структури з автономністю її складових.

Для федерації характерні такі ознаки:

1) існування загальних для всієї держави вищих органів державної влади та управління й одночасно вищих органів державної влади та управління в суб'єктах федерації;

2) можливість установлення так званого подвійного громадянства, тобто громадянин кожного із суб'єктів одночасно є громадянином федерації;

3) дві системи законодавства – загальнофедеральна й кожного суб'єкта, однак установлюється пріоритет загальнодержавних актів над актами суб'єктів з питань, віднесених до відання федерації, і з питань спільного відання;

4) суб'єкти федерації можуть мати свою судову систему поряд із вищими судовими органами федерації;

5) двоканальна система податків, що передбачає поряд із за-гальнофедеральними податками й податкову систему суб'єктів федерації.

Нині у світі налічується більше двох десятків федеративних держав. Вони утворені на рівних підставах, мають різний устрій, різний ступінь розвитку тощо (Російська Федерація, США, ФРН, Індія, Бельгія, Австрія, Швейцарія, Мексика, Канада та ін.). Розрізняють федерації, побудовані за національною і територіальною ознаками.

Держави з федеративною формою державного устрою почали виникати разом із появою в XVII–XVIII ст. республік, водночас із хвилею буржуазно-демократичних революцій. Мабуть, найбільш відомим прикладом федерації є Сполучені Штати Америки.

Сьогодні ця форма державного устрою характерна в основному для великих і середніх за територією демократичних держав, особливо багатонаціональних, де принцип суверенітету кожної нації може знайти відбиття в наданні державності в рамках федерації (Російська Федерація і Республіка Індія – гарний тому приклад).

У федеративних державах на конституційному рівні розмежовуються повноваження між центральними органами влади й органами влади суб'єктів федерації. Це сприяє (поряд із поділом державної влади на три "гілки") децентралізації та поділу влади, що запобігає її концентрації. Як правило, до відання загальнофедеральних органів влади належать зовнішня політика, оборона країни, економічна, соціальна й ідеологічна політика, прийняття загальнофедерального законодавства, регулювання торгівлі, транспорт і комунікації; до компетенції органів влади суб'єктів федерації входить вирішення питань формування органів влади на своїй території, прийняття свого законодавства, іноді податкова політика. У рамках федерації різними способами вирішується питання про належність природних ресурсів і, відповідно, про право на регулювання й одержання доходів від цих об'єктів. Під юрисдикцію федерації природні ресурси потрапляють у Швейцарії й Мексиці, під юрисдикцію субнаціональних утворень – у Канаді й Австралії. У сфері бюджетних відносин у федеративних державах є величезна різноманітність національних систем, які часто суперечать стандартній теорії оптимальної моделі. Причини цього криються у сильному впливі політики, історичних особливостей формування держав.

У певних федераціях, наприклад у ФРН, Швейцарії, Бразилії, Індії, в також сфера так званої конкуруючої законодавчої компетенції, суть якої полягає в тому, що за певним колом питань суб'єкти федерації мають право законодавствувати лише тоді й настільки, коли й наскільки федерація не використає свої законодавчі повноваження. Досить складний спосіб розмежування повноважень виник у порівняно молодих федераціях (Росія, Індія, Об'єднані Арабські Емірати та ін.). Він передбачає розмежування предметів відання у трьох сферах: виключна компетенція федерації, сфера спільного відання федерації та її суб'єктів і сфера виключного відання суб'єктів федерації. У ФРН у разі колізїї норм, що визначають компетенції союзу та земель, діє ст. 31 Основного закону, що встановлює пріоритет федерального права. У разі виникнення конфлікту між компетенцією різних державних структур останнє слово залишається за Федеральним конституційним судом. У руках федерації залишається і такий важливий важіль у разі виникнення конфлікту, як зміна розподілу компетенції шляхом внесення змін до Конституції.

Кожній федерації доводиться вирішувати низку проблем загального характеру: суверенітету; розмежування предметів відання й повноважень між федерацією та її суб'єктами; створення механізму підтримання балансу інтересів усередині федерації; економічного вирівнювання регіонів і умов життя людей; формування єдиної правової системи федеративної держави та механізму реалізації права; збереження цілісності союзної держави тощо. Із сучасних позицій федералізм аж ніяк не вимагає повної симетричності у всіх сферах відносин між центром і суб'єктами федерації. Історія знає досить прикладів, коли федерації мали (або мають) асиметричний характер, тобто коли окремі суб'єкти федерації володіли (або володіють) різним статусом, мали (або мають) неоднакові права, у тому числі у сфері міжбюджетних або міжурядових відносин.

Можна виокремити такі правові форми асиметричних федерацій.

По-перше, це структурно асиметричні федерації. У складі таких федерацій є як утворення, що мають статус суб'єкта федерації, так і утворення, що не мають цього статусу. Так, до складу Канадської федерації входять 10 провінцій і 2 федеральні території (Юкон і Північно-Західні території), у Пакистані існують 4 провінції і федерально керована Смуга племен, у США – 60 штатів та 7 інших різних адміністративно-територіальних одиниць. Звичайно, кількість несуб'єктів федерації невелика.

По-друге, у складі федерації можуть виокремлюватися дві (або більше) категорії суб'єктів. Прикладом такої федерації є Росія, серед 89 суб'єктів якої є республіки, краї, області, автономна область, автономні округи й міста федерального значення. У Канаді, наприклад, до 1981 р. з десяти її провінцій дві (Квебек і Онтаріо) мали право вето у прийнятті рішень, що було законодавчо закріплено.

По-третє, може спостерігатися прихована асиметричність федерації, коли її суб'єкти, формально маючи рівний статус, у певних сферах діяльності розглядаються неоднаково (наприклад, неоднакове представництво земель у верхній палаті парламенту ФРН, неоднакове представництво суб'єктів ОАЕ в консультативних Національних зборах, призначуваних емірами).

Багато федерацій має більш ніж одну з названих вище форм асиметрїї. Разом із тим у теорїї й практиці зарубіжного конституціоналізму набула подальшого розвитку ідея утвердження держави-нації, що втілилася в юридичній теорії національної єдності, розробленій представниками Массачусетської школи права. Відповідно до цієї концепції американський союз слід розуміти як результат договору між індивідами, що становлять американський народ, а не між штатами як такими. Уся наступна світова практика підтвердила, що у федеративній Державі поділ суверенітету неможливий, й у відносинах між федеральним центром і суб'єктами федерації може йтися лише про поділ урядових функцій.

Дотримуючись цього принципу, Основний закон ФРН чітко закріпив верховенство федерального права над правом земель. Федерація може в загальнонаціональних інтересах об'єднати