Поняття та види територіальних громад

У теоретичних працях ряду авторів, котрі досліджували інститут місцевого самоврядування, робилися спроби системного аналізу структури територіальних колективів у зв'язку з поняттям самоврядних територій. Це дало можливість говорити про сформовану систему територіальних колективів на базі самоврядних територіальних одиниць.

Розглядаючи дію механізму захисту інтересів громадян як членів територіальних колективів, Д. Я. Гараджаєв і В. О. Куранін виділяють систему територіальних колективів, що складається з основних територіальних колективів (місто, район, село, селище) і факультативних територіальних колективів (мікрорайон, квартал, вулиця, будинок, інші територіальні утворення). Розбіжність між цими групами територіальних колективів полягає, насамперед, у тому, що органи самоврядування першої групи — це місцеві ради, які засновують свою діяльність на широких повноваженнях, закріплених у чинних законах. Діяльність же колективів другої групи не набрала адекватного відбитка в законодавстві, що стримує їх формування.

У той же час О. І. Кирюшин, досліджуючи просторову граничність діяльності територіальних колективів, розглядає їх: а) у рамках населеного пункту (місто, селище, село); б) у межах адміністративно-територіальних одиниць (районів, областей, країв); в) у межах великих економічних районів І.П.Ільїнський розрізняє первинні (село, селище, місто без районного розподілу) і регіональні (район, округ, область) територіальні колективи.

На думку С. М. Іванова і А. А. Югова, всі існуючі територіальні колективи за ступенем організаційної оформленості доцільно поділити на три види. До першого виду вони відносять колективи самого великого рівня — що являють собою великі групи людей, котрі проживають у межах окремих самостійних держав або національно-територіальних утворень. Другий вид — територіальні колективи, що складають громадяни, котрі проживають у межах адміністративно-територіальних утворень: областей, міст, районів, міських селищ. Третій вид — територіальні мікроколективи, що складаються з населення, котре мешкає всередині адміністративно-територіальних одиниць на окремих територіях, які не мають офіційно встановлених меж1.

Конституція і профільне законодавство України про місцеве самоврядування закріплюють дещо іншу систему територіальних колективів (громад), що дає нам її видову характеристику. Ця характеристика зумовлена дефінітивним визначенням місцевого самоврядування і щільно пов'язана з системою органів місцевого самоврядування в Україні.

Виходячи з ч. 1 ст. 140 Конституції України, яка містить визначення місцевого самоврядування, можна виділити такі види територіальних громад:

а) територіальну громаду села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл;

б) територіальну громаду селища;

в) територіальну громаду міста.

Аналогічного висновку можна дійти при аналізі положень п. 1 ст. 6 Закону України від 21 травня 1997 р. Пункти 2—4 даної статті на законодавчому рівні регламентують правила укрупнення (об'єднання) і роз'єднання територіальних громад у сільській місцевості. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування й обирати єдиного сільського голову. Добровільне об'єднання територіальних громад здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.

Проте з положень п. 5 ст. б цього Закону, які встановлюють, що в містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності, і, отже, прямо згадують територіальні громади районів, можна дійти висновку, що зазначена вище класифікація у принципі може бути доповнена територіальною громадою району в місті, хоча така громада, на нашу думку, носить факультативний характер.

З аналізу положень частин 3 і 4 ст. 140 Конституції України, що закріплюють систему місцевого самоврядування в республіці, можна виділити територіальні громади:

а) основні (базового рівня) — сільські, селищні, міські, в рамках яких безпосередньо здійснюється життєдіяльність населення — жителів певних територіальних одиниць, та

б) факультативні (асоційованого рівня) — територіальні громади районів і областей — в їхніх рамках реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст.

В основі виділення таких видів територіальних громад лежить розуміння того, що немає жодного жителя села, селища або міста, котрий одночасно не був би жителем області чи району області (за винятком міст обласного підпорядкування і міст Києва і Севастополя, що мають спеціальний статус).

Видова характеристика територіальних громад має не тільки наукове, а й велике практичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські та міські, відрізняються своїми особливостями організації повсякденного життя, мають свої соціологічні, економічні та культурологічні характеристики, специфічні інтереси, що формуються на їхній базі і безпосередньо впливають на існування цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функцій і повноважень, закріплених у законодавстві.

3. Функції і повноваження територіальних громад

Найважливішим компонентом правового (конституційного) статусу територіальних колективів виступають належні їм функції.

У науковій літературі за останні роки є чимало публікацій щодо теорії статусу територіальної громади, але в цілому питання конституційно-правового статусу цих локальних спільнот, а особливо такого елементу, як їхні функції, — є майже недослідженими. Адже тільки з допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього інституту конституційного права. Функціональний аналіз діяльності територіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню в політико-правову природу цього суб'єкта місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, характер і зміст його діяльності.

Функції територіальних громад — це основні напрями й види муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, які виражають волю й інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, реалізувати які прагне місцеве самоврядування.

Центральним питанням у дослідженні функцій територіальних громад є питання про їх класифікацію (поділ, групування, систематизацію). Однак успішне рішення цього питання можливе лише за умови виявлення будь-яких об'єктивних критеріїв, що слугуватимуть відправним пунктом класифікації. Такими критеріями є визнання об'єктивного характеру комплексу завдань, що постають перед місцевим самоврядуванням. Класифікація функцій територіальних громад пов'язана з предметною характеристикою їхньої діяльності, тобто з тим, на які групи суспільних відносин вона впливає.

Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Систему функцій територіальних громад, як і інших суб'єктів місцевого самоврядування, складають функції, аналогічні функціям держави, зокрема її об'єктним функціям (політичним, економічним, соціальним, культурним, екологічним — з числа внутрішніх і зовнішніх функцій), і ті, що властиві виключно або переважно суб'єктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнім представницьким органам).

Досліджуючи функції територіальних колективів, І. В. Видрін відносить до них такі:

1) інтегративну, яка полягає у зміцненні міжособистісних зв'язків, об'єднанні зусиль людей в інтересах усіх і кожного;

2) соціального контролю за діяльністю і поведінкою членів колективу, яка не повинна цілком регламентувати поведінку конкретної особи;

3) виробничу, яка слугує цілям задоволення повсякденних потреб і потреб членів територіального колективу;

4) виховну, пов'язану з формуванням політичної свідомості й активності членів колективу;

5) політичну, покликану, з одного боку, представляти різні інтереси населення за місцем проживання, а з іншого — забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами.

На погляд О. В. Батанова, функції територіальних громад можна диференціювати за рядом критеріїв, зокрема:

за об'єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної демократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого самоврядування, що породжують питання місцевого значення. Такими сферами є політична, економічна, соціально-культурна, сфера захисту навколишнього природного середовища. Відповідно до цих галузей місцевого життя слід розрізняти об'єктні функції територіальних громад—політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні;

відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких функціонують територіальні громади (функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст (районного підпорядкування) і територіальних громад районів у містах (де вони утворюються); функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва і Севастополя);—

за методами й засобами діяльності територіальних громад. Політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні функції, які складають комплекс об'єктних функцій територіальних громад, мають важливе конституююче значення для системи функцій самого місцевого самоврядування.

Серед функцій територіальних громад виокремлюються чотири — п'ять, на яких треба спинитися докладніше. Політичні функції, покликані забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Дані функції полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування. Ці органи не є агентами держави і не пов'язані політичними завданнями. Тому до відання самоврядування територіальних громад віднесені лише ті функції, які держава може виділити без втрати для власної політичної єдності. Самоврядування не є формою здійснення політики. Невипадково зазначалося, що самоврядування в теорії конституційного права вважається прерогативою не громадян, а місцевих жителів. З іншого боку, політичні функції територіальних громад прагнуть представляти різноманітні інтереси населення за місцем проживання. Наділення місцевого самоврядування конституційними повноваженнями забезпечує механізм широкої участі територіальних громад у прийнятті рішень. Так, окрім голосування система місцевого самоврядування забезпечує й інші реальні можливості для участі громадян-членів територіальних громад у вирішенні не тільки регіональних, а й загальнодержавних справ,