Організаційно-правові форми та види соціального захисту

Нині здійснення права на соціальний захист в Україні організовано в кількох формах, які розрізняються за такими ознаками: 1) коло осіб, що підлягають забезпеченню; 2) джерела і способи фінансування; 3) види, умови та розміри забезпечення; 4) органи, що надають забезпечення.

Основною організаційно-правовою формою у системі соціального захисту є загальнообов’язкове державне соціальне страхування, яке, у свою чергу, є підсистемою соціального захисту і передбачає кілька видів такого страхування з утворенням відокремлених фондів та умовами надання соціальних виплат і послуг.

Як відомо, й за радянських часів існувало соціальне страхування. Разом з тим сучасна система соціального страхування в Україні за суттю й інституційно суттєво відрізняється від соціального страхування радянських часів.

По-перше, вона охоплює значно ширше коло соціальних ризиків, забезпечення котрих здійснюється саме через страхову форму. Законами України вже введено загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття; від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності; у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; з 1 січня 2004 р. упроваджується пенсійне страхування відповідно до Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 р. Згодом, за умови прийняття відповідного закону, передбачається також введення медичного страхування.

По-друге, до фінансування витрат залучені не лише підприємства, установи та організації, а всі роботодавці (юридичні та фізичні особи), які використовують найману працю. Самозайняті особи, які, по суті, виступають самі для себе роботодавцями, сплачують страхові внески у розмірах, що визначені для роботодавців.

По-третє, до сплати внесків залучені також самі застраховані особи, ними переважно є наймані працівники. Розмір внесків визначається у відсотковому відношенні до заробітку (доходу). Причому застосовується схема, за якою певні категорії працівників, які мають право на пенсійне забезпечення за спеціальними законами, сплачують страхові внески в більшому розмірі, ніж інші, що забезпечуються пенсіями у загальному порядку. Таким чином, упроваджується принцип еквівалентності розміру соціальних виплат сплаченим соціальним внескам.

По-четверте, рівень соціальних виплат через соціальне страхування поки що не забезпечує функцію соціального забезпечення, оскільки у переважної більшості громадян розміри пенсій і соціальних допомог ще не досягають базового соціального стандарту – прожиткового мінімуму. Після перерахунку в 2004 р. розміру пенсій за новим Законом України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 р. майже в 11 млн пенсіонерів розміри пенсій не досягали рівня прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб – 284,69 грн. Щоправда, постановами Кабінету Міністрів України від 24 липня 2004 р. № 943 та від 18 вересня 2004 р. № 1215 було передбачено доплату одержувачам пенсій (крім соціальних пенсій) до 30 грн. і державну адресну допомогу (дотацію) у сумі, що не вистачає до прожиткового мінімуму. Навіть цей крок ще не свідчить про належний рівень пенсійного забезпечення широкому загалу пенсіонерів. Що ж до розмірів соціальних допомог, то вони зовсім далекі від прожиткового мінімуму (за винятком допомоги при народженні дитини). Отже говорити сьогодні, що соціальне страхування – це соціальне забезпечення, не можна. Нині за розмірами фактично соціальні виплати мають характер матеріальної підтримки при настанні соціальних ризиків. Однак саме на цю організаційно-правову форму соціального захисту покладається функція належного соціального забезпечення, яке вона буде спроможна виконувати у перспективі.

По-п’яте, система загальнообов’язкового державного соціального страхування побудована на ринкових засадах, фонди соціального страхування відокремлені від державного бюджету і є самоврядними некомерційними фінансовими установами, в управлінні котрих держава бере участь як рівноправний партнер з представниками працівників та роботодавців. Водночас проголошено принцип державного гарантування здійснення права на соціальний захист, а соціальні виплати та послуги надаються на умовах і в порядку, визначених відповідним законодавством.

Можна навести й інші відмінності національної системи соціального страхування від попередньої однойменної системи. В цілому, не зважаючи на певні недоліки перехідного періоду, юридичний механізм соціального страхування в Україні цілком відповідає моделі європейських країв. І це дає підстави очікувати, що з часом ця система запрацює на повну потужність і продемонструє позитивні результати.

Тут необхідно підкреслити значення інституту соціального страхування в цілому в соціальній ринковій економіці. В економічній літературі відрізняють економіки з високим рівнем життя і значними соціальними видатками від власне соціальних ринкових економік. Перші – це зазвичай ліберальні суспільства, які домоглися найвищого рівня матеріального багатства і завдяки цьому можуть дозволити собі виділення величезних коштів на допомогу бідним, на фінансування охорони здоров’я, освіти та інші соціальні цілі. Найбільш очевидною ілюстрацією таких суспільств є США і Канада. Однак ці країни не мають достатньо могутніх "вбудованих" механізмів узгодження інтересів між соціальними групами. Навпаки, малі західноєвропейські країни, наприклад Австрія, Бельгія й Швейцарія, можуть бути віднесеш до "соціальних економік" саме на тій підставі, що їх соціально-економічні та правові системи "налаштовані" на досягнення соціальної згоди й високого рівня життя основної маси населення, хоча за абсолютними показниками доходу та якості життя вони поступаються провідним ринковим економікам.

Інститут соціального страхування якраз і є одним з елементів такого механізму. Управління таким страхуванням здійснюється на засадах соціального партнерства, а соціальне партнерство розглядається фахівцями як один з основоположних принципів соціальної ринкової економіки. Цей принцип проголошений у всіх законах України, якими передбачається регулювання конкретних видів загальнообов’язкового державного соціального страхування. Важливо зберегти ці принципи. Разом з тим питання управління соціальними страховими фондами залишається актуальним. Підвищений інтерес до цієї проблеми зрозумілий, адже зрештою з’ясувалося, що фонди – надзвичайно привабливий об’єкт у фінансовому відношенні, через них проходять суми, які за розмірами можуть зіставлятися з національними бюджетами держав. За право здійснювати розподіл цих коштів точиться політична боротьба як у зарубіжних країнах, так і в Україні.

У зв’язку з цим цікавим є такий приклад. 18 січня 2000 р. асоціація підприємців "Медеф" (Франція) відмовилася від участі в управлінні соціальними фондами, де вона була представлена нарівні з профспілками і державою. Фактично це означало ліквідацію тристоронньої системи соціального регулювання, створеної ще у післявоєнні роки. Через такі фонди виплачуються пенсії, допомоги по безробіттю, медичне страхування. Суми, що проходять через них, перевищують національний бюджет, у 1999 р. обсяг таких коштів становив 1740 млрд франків. У літературі наводяться дані, що в 90-ті роки подібна система управління соціальними фондами була визнана анахронізмом у всіх європейських країнах, де вона раніше існувала. У первісному вигляді до 2000 р. вона збереглася лише у Франції і Бельгії. Підприємці (роботодавці) є основними донорами цієї системи, на них припадає більше 50% внесків у соціальні фонди. До того ж внески держави значною мірою сплачуються з податків, що вносяться тими самими підприємцями. Однак при прийнятті рішень, пов’язаних з регулюванням величини внесків, а також з розподілом коштів підприємці завжди перебувають у становищі молодших партнерів щодо профспілок і держави, яка підтримує профспілки. Роботодавці вимагають перегляду системи соціального регулювання, виходу з неї держави і розширення власних повноважень у цій сфері. Який же крок зробила держава у відповідь? Уряд Франції повівся досить стримано, закликав підприємців не гарячкувати, і знизив податок на прибуток корпорацій на 1,7%.

Отже, у соціальному партнерстві зарубіжних країн, однією зі сфер якого є соціальне страхування, модель трипартизму (працівники, роботодавці, держава) зазнає звуження на користь моделі біпартизму (працівники і роботодавці). Така практика становить надзвичайний інтерес для України, адже управління системою соціального страхування, упровадженого Основами загальнообов’язкового державного соціального страхування, якраз побудована на ідеї соціального партнерства. Так, частина перша ст. 15 Основ встановлює: "Управління страховими фондами здійснюється на паритетній основі державою та представниками суб’єктів соціального страхування", тобто застрахованих – працівників і страхувальників, – ними виступають роботодавці й самі застраховані. Аналогічне правило встановлюють закони України про окремі види соціального страхування – на випадок безробіття, тимчасової непрацездатності, нещасного випадку на виробництві.

У практиці інших країн є факти зловживання державою своїм особливим становищем як соціального партнера і використання коштів соціального страхування не за їх цільовим призначенням. Такі ж приклади знаходимо і в Україні. Зокрема Законом України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (а не спільним рішенням соціальних партнерів!) встановлено питому вагу видатків на організацію роботи фондів у їх доходах (ст. 85); Фонду соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності приписується здійснювати за свій рахунок оплату допомоги з тимчасової непрацездатності внаслідок захворювання або травм, не пов’язаних з нещасним випадком на виробництві, застрахованим особам починаючи з першого дня непрацездатності (ст. 81), така норма суперечить іншому Закону України; Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття приписується виділення коштів у певній сумі на створення робочих місць, та ще й "у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України" (ст. 86); з