відповідальності в місцевому самоврядуванні слід визнавати не лише органи державної влади, а й державу в цілому. Держава повинна нести муніципально-правову відповідальність у всіх випадках, коли вона не виконує офіційно прийнятих на себе зобов'язань, якщо внаслідок цього було нанесено шкоду будь-кому. Передусім усе це стосується діяльності із захисту прав і свобод людини і громадянина. Такий висновок випливає, зокрема, з аналізу ст. З Конституції України, в якій закріплено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина (в тому числі і права на місцеве самоврядування) є головним обов'язком держави. Тому невиконання покладених на себе державою обов'язків у цій галузі має вести за собою її відповідальність.
Згідно із ст. 56 Основного Закону кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Держава відповідає також за рішення судів, які прийняті з порушенням законів і завдали шкоди громадянам.
У даному разі йдеться не тільки про цивільно-правову відповідальність. Хоча, безумовно, питання про відшкодування державою шкоди не є виключно питанням конституційно-та муніципально-правової відповідальності, воно повною мірою свідчить про наявність у держави деліктоздатності. Крім того, незаконні дії (або бездіяльність) органів державної влади та її посадових осіб повністю можна віднести до питання конституційної та муніципальної відповідальності. У зв'язку з цим, вважаємо, що при порушенні обов'язків з боку держави має наступати не тільки цивільно-правова, а й конституційна та муніципальна відповідальність, якщо наявне здійснення публічних функцій з боку держави.
Отже, аналіз Конституції України та профільного законодавства про місцеве самоврядування дозволяє назвати такі суб'єкти відповідальності в місцевому самоврядуванні: держава, органи державної влади, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування, депутати, органи самоорганізації населення, громадські об'єднання, виборчі комісії, фізичні осо-би-члени територіальних громад тощо. Вважаємо, що всі суб'єкти муніципального права та муніципально-правових відносин можуть бути суб'єктами відповідальності в місцевому самоврядуванні. Суб'єкти відповідальності в місцевому самоврядуванні потенційно збігаються з суб'єктами муніципально-правових відносин. Іншими словами, якщо суб'єкт права володіє муніципальними правами та несе обов'язки у сфері місцевого самоврядування, то він — суб'єкт відповідальності в місцевому самоврядуванні.
Санкції муніципально-правової відповідальності.
Характерною рисою відповідальності в місцевому самоврядуванні яка відрізняє її від інших видів відповідальності, є специфіка її санкцій. Санкція — обов'язковий елемент відповідальності в муніципальному праві. На нашу думку, слід критично ставитися до пануючого раніше у літературі підходу, згідно з яким у конституційного та муніципального права немає санкцій і тому реалізація їх норм забезпечується санкціями інших галузей права: кримінального, адміністративного та частково цивільного.
Так, наприклад, автори одного з навчальних посібників з муніципального права України В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, аналізуючи питання відповідальності в муніципальному праві, зазначають, що переважна більшість норм муніципального права не містить санкцій і відповідальність за їх порушення передбачається іншими галузями національного права України1. Такий підхід є спірним принаймні тому, що кожна галузь права повинна забезпечувати реалізацію своїх норм власними засобами і в тому числі, якщо це необхідно, санкціями: наявність мір відповідальності — це така саме ознака галузі, як і "власні" суспільні відносини та "власні" норми, які регулюють дані відносини.
Санкцією, в точному розумінні цього слова слід називати лише закладену в юридичній формі можливість (загрозу) примусу у відношенні до зобов'язаної особи на випадок невиконання нею обов'язку. Саме санкція вказує на ті несприятливі наслідки (правові втрати, обтяження, правові позбавлення та ущемлення матеріального або юридичного характеру), які наступають (можуть наступити) для суб'єктів муніципально-правових відносин у процесі неадекватної реалізації (діяльності або бездіяльності) ними своїх прав у сфері місцевого самоврядування. Таким чином, відповідальність виступає як форма реалізації відповідної санкції, а санкція — мірою цієї відповідальності.
Визнаючи існування муніципально-правових санкцій, необхідно зазначити, що вони відіграють специфічну роль, яка зумовлена суб'єктно-об'єктними характеристиками муніципальних правовідносин. Головне призначення муніципально-правових санкцій — організуюче, стимулююче, виховальне, превентивне (профілактичне). Можливість реального застосування санкцій існує як остання міра, необхідні муніципально значущі результати досягаються переважно правовими та організаційними засобами, практичною діяльністю суб'єктів самоврядних відносин. Для муніципально-правових санкцій характерні й особливі суб'єкти, які їх застосовують. Це або безпосередньо територіальні громади, або органи та посадові особи місцевого самоврядування чи органи державної влади.
Санкціям у муніципальному праві притаманні певні особливості. По-перше, вони застосовуються лише у зв'язку з необхідністю забезпечення належного виконання муніципально-правових норм. Даний момент обумовлений тим, що деякі порушення муніципально-правових норм помітні не відразу, їм передує одночасне порушення норм іншої галузі права. Але поряд з цим порушенням обов'язково наявне порушення норм муніципального права. Наприклад, депутат місцевої ради скоїв злочин. При цьому він порушив не тільки норму Кримінального кодексу, а й відповідні норми муніципального законодавства, які вимагають від нього певної поведінки (норми законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад"). І саме за останнє порушення застосовується така санкція, як дострокове припинення депутатського мандату.
По-друге, муніципально-правова санкція існує не як санкція будь-якої однієї норми муніципального права. Переважно це узагальнена санкція, яка застосовується за порушення системи норм муніципального права. Так, наприклад, відкликання депутата місцевої ради є санкцією ряду або всіх тих норм, які встановлюють обов'язки депутата.
Наступною характерною рисою муніципально-правових санкцій є те, що вони застосовуються не лише в разі порушення суб'єктом муніципально-правових відносин юридичного закону, а й у разі якщо поведінка, діяльність (дія або бездіяльність) вказаних суб'єктів порушує норми моралі чи є невинною з формально-юридичної точки зору (наприклад, здійснення аморального проступку або коли про посадову особу чи депутата місцевого самоврядування можна сказати, що вони "не впоралися з обов'язками", "не виправдали довіри" тощо). Дана риса муніципально-правових санкцій обумовлена тим, що вони певною мірою є проявом політико-правової відповідальності суб'єктів конституційних відносин, межі яких визначаються не тільки юридичними нормами, а й політико-ідеологічними, моральними, організаційними чинниками. Наявність означених моментів безумовно підсилює суспільну значущість муніципально-правових санкцій, а їх застосування безумовно слугуватиме підвищенню результативності діяльності суб'єктів муніципальних відносин в процесі вирішення питань місцевого значення.
До основних (власно муніципально-правових) санкцій, зокрема, належать такі.
1. Дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу органу місцевого самоврядування, органу державної влади, їх посадових осіб, громадського об'єднання тощо. Наприклад, дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування або сільського, селищного, міського голови. Так, за ст. 75 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальна громада в будь-який час може достроково припинити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Стаття 80 даного Закону встановлює, що повноваження органу самоорганізації населення можуть припинятися достроково в разі невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян або невиконання своїх повноважень. Аналогічна, по суті, за своєю природою санкція, однак стосовно посадової особи виконавчої влади, передбачена ст. 72 цього Закону, за якою районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Дострокова зміна конституційного статусу може застосовуватися й щодо виборчих комісій. Так, відповідно частини третьої ст. 28 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад і сільських, селищних, міських голів" повноваження відповідної територіальної, дільничної виборчої комісії у разі порушення комісією Конституції та законів України можуть бути достроково припинені органом, який її утворив, або за рішенням суду в установленому законом порядку.
Аналізуючи даного роду санкції, О. О. Кутафін зазначає, що відставка посадової особи як міра конституційної відповідальності іноді є близькою до дисциплінарної відповідальності як за формою, так і за порядком застосування. Однак, відмінність полягає в тому, що дисциплінарна відповідальність застосовується за порушення трудової дисципліни, невиконання завдань, а конституційно-правова має більш широкий арсенал підстав.
Також як відносно самостійну міру конституцій но-правової відповідальності білоруський вчений Г. А. Василевич розглядає саморозпуск органу місцевої влади, проводячи паралель з явкою з повинною або добровільним відшкодуванням збитків.
2. Ліквідація конституційного порушення, зокрема визнання неконституційними актів або їх окремих положень, зупинення дії актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів і посадових осіб державної влади. Так, відповідно до п. 4 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено