Муніципальні асоціації в Україні

Утворення муніципальних асоціацій (спілок), які включають у себе на добровільній основі органи місцевого самоврядування України різних рівнів, — це вияв їхньої загальної правосуб'єктності й переконливе свідчення їхнього потужного інтеграційного потенціалу, що є характерною рисою як самих територіальних громад, так і органів місцевого самоврядування, які вони формують.

Утворення муніципальних спілок в Україні має свою історію. Ще 1905 р. учасники коаліційного з'їзду земських і міських громадських діячів, що відбувся у Харкові, направили російському імператорові послання, в якому, відстоюючи розвиток і підтримку місцевого самоврядування, виступали за необхідність співробітництва міських управ. Ще за два роки до цієї події професор А. К. Погорелко, який обирався главою Харківської міської управи з 1900 по 1912 p., визначив, що метою співробітництва міських управ є "...розроблення найбільш сприятливих умов спільного життя, прагнення зробити це життя прекрасним, змістовним, більш культурним".

Утворення об'єднань на базі місцевого самоврядування вже в той час було предметом конфлікту з центральною владою. Земства і думи неодноразово клопотали перед центральною владою про проведення об'єднуючого з'їзду, але дозволу на це так і не одержали. Проте, незважаючи на це, з 70-х років XIX сторіччя такі збори відбувалися нелегально. їх ініціаторами виступали Харківська, Чернігівська, Херсонська, Одеська і Київська губернії. На цих зборах розглядалися законопроекти про народне представництво, питання про права людини і громадянина, національностей, децентралізацію управління, утворення муніципальних банків тощо. По суті, муніципальні спілки, навіть нелегального характеру, вже тоді були прогресивними інституціями, що виступали за подальшу демократизацію товариства з допомогою розвитку й удосконалювання місцевого самоврядування.

У законодавстві про місцеві Ради депутатів трудящих і Ради народних депутатів радянського періоду утворення муніципальних спілок не було передбачено. Це пояснювалося не тільки небажанням центральної влади мати конкурентів на місцях, а й тим, що місцеві Ради в той період були органами державної влади на місцях, по суті, виступаючи її придатками.

Перше згадування про муніципальні асоціації з'явилося в законодавстві незалежної України про місцеве самоврядування. Але у ст. 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 р. термін "муніципальні асоціації (спілки)" не використовувався, у ньому був його синонім — "асоціація органів місцевого самоврядування".

Відсутність поняття асоціації органів місцевого самоврядування у профільному законодавстві дозволяла скористатися аналогією закону і на підставі ч. 1 ст. З Закону України "Про підприємства в Україні" від 27 березня 1991 р.2, що регламентує види об'єднань підприємств, давала змогу виділити основні типологічні характеристики такої асоціації, як добровільне об'єднання, створене з метою постійної координації спільної діяльності його суб'єктів.

Логічний аналіз політико-правових основ інтеграційних процесів у системі органів місцевого самоврядування України в контексті створення муніципальних спілок (асоціацій органів місцевого самоврядування) давав змогу виділити цілу низку чинників, що мали потребу в науковому й нормативно-правовому обґрунтуванні. До таких, насамперед, можна було б віднести те, що положення ч. 5 ст. 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 p., яке закріплювало право органів місцевого самоврядування на об'єднання в асоціації, інші форми добровільних об'єднань з метою більш ефективного здійснення своїх прав і обов'язків, носило в основному декларативний характер через відсутність положень правового і процесуального характеру, що конкретизують. Стаття 3 згаданого Закону, закріплюючи основні принципи місцевого самоврядування, відносила до них принцип взаємодії органів місцевого самоврядування з трудовими колективами, громадськими організаціями й рухами, тобто з різними асоціаціями громадян, але не закріплювала таку взаємодію між органами місцевого самоврядування, що діють у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Це обмежувало можливість реалізації інших основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у цьому законі, наприклад, принципів з'єднання місцевих (локальних, субрегіональних, регіональних) і державних інтересів і оптимальної децентралізації (взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державою по вертикалі), а також принципу реального управління територією (взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державою по вертикалі і з іншими органами місцевого самоврядування, розташованими в межах даної та інших адміністративно-територіальних одиниць, по горизонталі). Крім того, не була передбачена чинним законодавством України організація муніципальних спілок (асоціацій), що мають метою міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування.

Становлення і розвиток в Україні системи місцевого самоврядування узгоджується з принципом поділу влади в правовій державі і відповідає класичному тлумаченню самоврядування, суть якого визначається природним правом територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках законів і власних матеріально-фінансових можливостей. Проте, закріплюючи юридично принцип місцевого самоврядування як загальний, законодавство України в той самий час не містило приватного, інституціонального принципу самоврядування, який передбачав можливість органів місцевого самоврядування, розташованих на різних територіях (у межах держави і за її межами), контактувати і співробітничати між собою, що в умовах правової держави при реалізації основного принципу діяльності управлінських структур "дозволено тільки те, що закріплено в законі" щодо таких контактів фактично означало їх заборону.

Проте слід зазначити, що організуючі імпульси з боку політичного керівництва держави з широкого кола проблем, які торкаються інтересів місцевого самоврядування, зокрема таких, як питання підвищення економічної самостійності міст і регіонів, перенесення акценту реформування економіки на регіонально-локальний рівень, реалізації на території України економі-ко-правових експериментів з вираженою децентралізованою орієнтацією і легалізацією можливостей становлення локально-регіональних ринкових структур (утворення територій з особливим статусом), оперативно помічались органами місцевого самоврядування різних рівнів і змусили їх об'єднуватися у спілки (асоціації) в явочному порядку. В основі такого об'єднання лежала єдина мотивація — бажання активізувати проведення реформ з метою виходу з кризи і прагнення знайти велику економічну самостійність у цьому процесі. При тому, слід зазначити, що будь-яка протидія цим інтересам з боку центральної влади тільки посилювала інтеграційні процеси в системі місцевого самоврядування.

Першими нормативи о-правовими актами, спрямованими на утворення асоціацій органів місцевого самоврядування, що містили потужний потенціал і мали економічну спрямованість, були укази глави Української держави. Указ Президента України від 26 листопада 1993 р. "Про делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій і Луганській обласним державним адміністраціям повноважень з управління майном, що знаходиться в загальнодержавній власності" і Указ Президента України від 21 лютого 1994 р. "Про додаткові заходи з делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Луганській обласним державним адміністраціям повноважень з управління майном, що знаходиться в загальнодержавній власності"2 передбачали заходи щодо підвищення економічної самостійності регіонів і управлінської автономії регіональних структур. Тут же їм були делеговані такі права, як взяття участі державних адміністрацій у підготовці міжнародних договорів України з питань використання загальнодержавної власності, квотування експорту товарів, видачі ліцензій на вивіз продукції, набуття статусу гаранта захисту іноземних інвестицій, права укладати і узгоджувати з Міністерством економіки і Міністерством зовнішніх економічних зв'язків України договори з питань прикордонного співробітництва щодо обміну продукцією, яка виготовляється на територіях областей, що свідчило про набуття регіональною владою певної "частки" міжнародної правосуб'єктності.

Відсутність належного досвіду у вирішенні зазначених завдань, бажання використовувати надані повноваження в повному обсязі і відповідно до законодавства України послугувалися достатньою мотивацією для утворення міжрегіональної асоціації місцевої влади, що беруть участь у такому експерименті, з метою однакового тлумачення і реалізації повноважень, установлення співробітництва цих регіонів як між собою, так і з іншими регіонами України й зарубіжними державами.

Указ Президента України від 12 березня 1994 р. "Про зміцнення економічних основ самоврядування міст України"1 не передбачав достатніх повноважень на адресу міської влади для участі в інтеграційних процесах усередині держави і за рубежем у рамках системи місцевого самоврядування, але закладав солідну економічну основу для таких процесів. Перехід у комунальну власність міст таких галузей ведення міського господарства, як житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування, торгівля і громадське харчування, міський транспорт, соціальне забезпечення, змусив міські влади займатися цими проблемами безпосередньо, зумовивши внутрішню мотивацію до об'єднання, з метою вивчення наявного досвіду господарської діяльності, а також процесів становлення інноваційного муніципального менеджменту в цих галузях у країні і за рубежем.

Це, з одного боку, активізувало двосторонні міжміські зв'язки на національному і на міжнародному рівнях, а з іншого — породило доцентрові структуроутворюючі імпульси для організації координуючих ланок, роль яких з успіхом могли виконати національні асоціації міст, а також міжнародні спілки органів місцевого самоврядування (так звані спілки місцевої влади) як організатори й учасники такого співробітництва.

Значний інтеграційний потенціал у галузі створення муніципальних асоціацій національного і міжнародного рівнів містив комплекс указів Президента України про розвиток економічного співробітництва областей України із суміжними прикордонними областями Російської Федерації. Перший такий Указ від березня 1994 р. "Про заходи для розвитку економічного співробітництва областей України із суміжними прикордонними областями Російської Федерації"1 надав право обласним державним адміністраціям Донецької, Луганської, Сумської, Харківської і Чернігівської областей республіки брати участь у встановленні режиму в прикордонній смузі