Тут слід зазначити, що делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування добре відомо світовій практиці державотворення, про що йдеться в Хартії. Така практика, як про це вже зазначалося, не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм економії фінансових і людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур державної виконавчої влади, особливо на первинному рівні адміністративно-територіального поділу держави.

До того ж, з точки зору державної теорії місцевого самоврядування, сам поділ повноважень місцевого самоврядування на "власні" та "делеговані" не несе в собі якесь серйозне концептуальне навантаження, оскільки всі свої владні повноваження місцеве самоврядування отримує в законі, в якому втілена державна воля народу. Тільки і всього, що в межах власних повноважень орган місцевого самоврядування діє цілком автономно, а в межах делегованих — під контролем відповідних державних органів, оскільки делегування повноважень не є формою їх повної деволюції на рівень того, кому вони делегуються. Ці повноваження залишаються і повноваженнями відповідних державних органів.

Проте однією з новел, яку запровадила нова Конституція України, є перенесення нею інституту делегування повноважень з вертикального на горизонтальний рівень — від районних і обласних рад як органів місцевого самоврядування до районних і обласних районних адміністрацій як місцевих органів державної виконавчої влади. Чому так сталося? А тому, що, згідно з Конституцією, районні та обласні ради визначені як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, проте без власних виконавчих органів, функції яких вимушені делегувати місцевим державним адміністраціям.

Може постати закономірне запитання. А для чого територіальним громадам сіл, селищ, міст такі органи місцевого самоврядування, які мають представляти їх спільні інтереси, управляти, наприклад, об'єктами комунальної власності, що перебувають у спільній власності територіальних громад, коли самі не спроможні здійснювати ці свої повноваження, через що мають делегувати їх державі в особі відповідних місцевих адміністрацій?

Природно, що з наукової точки зору така форма взаємовідносин самоврядних і державних органів є виключенням із загального правила, оскільки делегування повноважень, якщо таке право надається якомусь органу, є його правом, а не обов'язком. Звідси можуть виникнути відповідні конфліктні ситуації в практиці роботи вказаних органів. З другого боку, Конституція України (ст. 118) передбачає, що місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, що ці останні можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо за недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловилися дві третини депутатів від складу відповідної ради,

Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої адміністрації.

До того ж так звані "делеговані" повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і повноваження районних і обласних адміністрацій не розмежовані, що також породжує певні проблеми при їх застосуванні, оскільки у відповідних правових актах чітко не визначено, хто має право застосовувати ці повноваження як перша інстанція і як бути в тому разі, коли і виконавчий орган місцевого самоврядування, і місцева державна адміністрація з одного і того питання приймають рішення, які суттєво розрізняються за своїм змістом.

Отже, складається така ситуація, що місцеві державні адміністрації беруть на себе функції виконавчих органів місцевого самоврядування. Треба також мати на увазі й ту обставину, що Конституція України не передбачає більше об'єднання в одній особі, аніж посад голови районної, обласної ради та голови районної, обласної державної адміністрації. Отже, на цьому рівні існує так зване "двоголів'я", від якого Україна відмовилася 1994 р..

Тут слід зазначити, що сьогодні в Україні йде активний пошук більш оптимальної моделі організації влади на так званому "регіональному рівні". Цей пошук особливо пожвавився у зв'язку з проведенням в Україні адміністративної та політичної реформ. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) більш широких повноважень і про відновлення на цьому рівні виконавчих органів районних, обласних рад, а також про уточнення у зв'язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, про зосередження їх зусиль в основному на реалізації контрольно-наглядових функцій. Ці ідеї стали лейтмотивом інавгураційної промови Президента України В. А. Ющенка, який, звертаючись до українського народу, закликав: "Ви хочете бути господарями там, де живете. Ви не хочете, щоб за вас усе вирішували у високих кабінетах. Ми повернемо права місцевим громадам. Громада сама дасть лад вулиці, селу чи місту. Ви самі оберете собі керівника, самі заробите собі гроші і самі будете їх витрачати. Ми будемо нацією самоврядних громад".

5. Місцеве самоврядування і територіальна автономія

Місцеве самоврядування — не єдина демократична форма децентралізації державної влади на місцях: світовій практиці державотворення добре відома так звана територіальна (адміністративно-територіальна, регіональна, обласна) автономія.

У науці державного будівництва під автономією розуміють самоврядування певної території в державі. Що ж до тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-територіальний і національно-територіальний.

Суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що згідно з ним суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-культурними, релігійними, національно-етнічними та іншими особливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єктом автономії визнається територія, що відрізняється тільки особливостями побуту й національним складом населення.

У вітчизняній літературі радянських часів національний фактор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки автономія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права нації на самовизначення. Ця обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-територіальне утворення не як звичайну форму децентралізації державної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності.

Так у теорії і практиці державного будівництва виник феномен державно-політичної (автономна республіка) та адміністративно-політичної (автономна область, автономний округ) автономії, а також федерації, заснованої на автономії її суб'єктів.

Проте федералізація і автономізація — два різні за своєю державно-правовою природою принципи, а федерація, заснована на автономії її суб'єктів, — це нонсенс.

Ще на початку XX століття вже цитований нами професор А. Ященко писав, слід чітко відрізняти федералізацію від децентралізації, федеровані штати від децентралізованих автономних областей унітарної держави. Ця відмінність полягає в характері влади: є вона первісною, власною чи автономною. При федералізмі незалежні частини домовляються і об'єднуються, беруть участь у створенні колективної влади федерального союзу як його органічні члени. При децентралізації у формі автономії спочатку існує самостійна, попередньо створена суверенна влада, яка поступається частиною своїх прав і атрибутів окремим територіям. Автономізація є наступною стадією розвитку після створення централізованої системи влади і не вступає в суперечність з унітарною формою правління.

Що стосується світової практики державотворення, то вона, хоч і не завжди послідовно, підтверджує існування згаданих відмінностей між федералізацією й автономізацією держави.

Загальновідомо, наприклад, що сполучені Штати Америки були створені шляхом об'єднання "знизу", за принципом субсидіарності, а тому найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати і про колишній Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний бік механізму його створення. А от Італія та Іспанія хоча й пішли шляхом широкої автономізації усіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами.

Проте, якими ж є найбільш істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі?

По-перше, територіальна автономія, як уже зазначалося, — це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівень регіону, який має ряд особливостей свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, є хоча й істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджено й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономізація хоча й забезпечує реалізацію практично тих самих функцій, що і федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних і місцевих інтересів тощо), вона не порушує унітарної природи, а отже, і єдності держави як єдиного цілого.

По-третє, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утворення хоча й мають свої власні органи законодавчої та виконавчої влади, власне законодавство, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету і навіть суб'єкти федерації не втрачають цієї своєї якості після створення ними союзної держави. Тому найбільш оптимальною формою автономії в усьому світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього