Серед місцевих рад виділяють обласні та районні ради, територіальною базою яких є регіональний рівень місцевого самоврядування, до якого відносять області та райони.

Область — адміністративно-територіальна одиниця, яка утворилася в межах території України, має певні історичні, економічні, екологічні, географічні та демографічні особливості, складається з районів і міст обласного значення.

Район — це частина території області переважно з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв'язків між населеними пунктами, розташованими на його території.

Райони складаються із сіл, селищ, міст районного значення.

Уже зазначалося, що області і райони належать не до категорії населених пунктів, про які йшлося, а до регіонів. Тобто вони є лише територіальною основою, в межах якої вже існує певна сукупність територіальних громад, що функціонують на території відповідних областей і районів.

Створювані на території цих регіональних одиниць районні та обласні ради є формою прояву та інтеграції волі й інтересів виборців, які мешкають на території рад місцевого (базового) рівня.

Це виявляється, зокрема, у тому, що, згідно зі ст. 4 Закону про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, загальний склад районних рад визначається з урахуванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу, а загальний склад обласних рад визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять до складу області. Тим самим забезпечуються спільні інтереси відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст (ст. 5 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"),

Проте наявність базового та регіонального рівнів не породжує підпорядкованості перших другим та не ставить питання визначення первинності чи вторинності серед представницьких органів місцевого самоврядування, оскільки первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада.

Отже, підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що порядок формування представницьких органів безпосередньо залежить від існуючого в Україні адміністративно-територіального устрою.

За своїми соціально-територіальними ознаками, адміністративно-територіальні одиниці поділяються на населені пункти, які є просторовою основою для формування і функціонування рад базового рівня, та регіони, які є просторовою основою для організації та діяльності регіональних представницьких органів місцевого самоврядування.

Місцеві ради як представницькі органи місцевого самоврядування формуються на підставі існування місцевого (базового) та регіонального рівнів.

Базовий рівень включає сільські, селищні, міські та районні у місті ради, які утворюються на території сіл, селищ, міста районного, обласного, республіканського значення, міста, що має спеціальний статус (Київ та Севастополь), та районів у містах.

Регіональний рівень місцевих рад представницьких органів місцевого самоврядування включає як елементи цієї системи обласні та районні ради, що утворюються на території відповідних областей і районів.

Відмінності між цими двома рівнями досить чітко визначені у пунктах 1 і 2 ст. 10 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в інтересах всіх функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, місту межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування України

Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування розуміється як сукупність їх прав і обов'язків, які визначаються Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими законами та нормативно-правовими актами.

Основою цих прав і обов'язків рад є повноваження місцевого самоврядування, які згідно з п. 2 ст. З Закону про місцеве самоврядування здійснюються як територіальними громадами безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: представницькими й виконавчими органами базового рівня, а також через районні та обласні ради, які представляють інтереси територіальних громад базового рівня.

Органи місцевого самоврядування в цілому є неоднаковими за своїм статусом (представницькі та виконавчі), але діють не хаотично, а системно, тобто в порядку, зумовленому засобами їх утворення, взаємовідносинами, що забезпечують у комплексі досягнення загальних цілей.

З'ясувати зміст правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування можна лише на підставі проведення порівняльного аналізу прав і обов'язків ради з повноваженнями органів державної влади, органів, які утворюються в межах території, на яку поширюється юрисдикція територіальної громади, закладених в Законі про місцеве самоврядування, принципів розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування, і, нарешті, в результаті визначення представницькими органами місцевого самоврядування власної внутрішньої структури.

Як уже зазначалося, представницькі органи місцевого самоврядування не входять до системи державних органів. Конституція і Закон про місцеве самоврядування наділяють їх притаманними лише їм повноваженнями, відповідною матеріально-фінансовою базою, необхідною для здійснення радами наданих їм повноважень. Рішення представницьких органів місцевого самоврядування обов'язкові для виконання, як і акти органів державної влади. Ось чому не можна розглядати діяльність рад як абсолютно незалежної від функціонування державних органів.

Конституція України та Закон про місцеве самоврядування в Україні виходить з принципу самостійності місцевого самоврядування.

Самостійність як знакова ознака будь-якого самоврядування, тим паче місцевого, автоматично не переноситься на утворюваний територіальною громадою як первинною ланкою місцевого самоврядування представницький орган, не перетворює його на своєрідного диктатора, оскільки він співпрацює з органами державної влади, особливо на регіональному рівні представницьких органів місцевого самоврядування.

Крім того, самостійність місцевого самоврядування теж не є абсолютною, оскільки його повноваження можуть здійснюватися як територіальною громадою безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування, в першу чергу, через представницькі (п. 2 ст. 2 Закону). Але представницький орган не є своєрідним "органом в органі", тобто не входить як структурна частина до іншого органу, як це властиво, наприклад, постійним комісіям ради. Він не є і частиною "вертикалі" рад радянського періоду і тому не підпорядкований будь-якому органу публічної влади: як муніципальної, так і державної. Представницьким органам притаманна підпорядкованість лише по горизонталі територіальній громаді, яка і формує ці органи.

Підставою ефективного розподілу праці між громадою і радами є компетенція. Ради наділяються законом притаманною лише їм власною компетенцією; вони вправі самостійно її здійснювати, а також нести відповідальність за її реалізацію. Аналіз цієї компетенції рад дозволяє зробити висновок про те, що саме на них покладається основний обсяг самоврядних повноважень.

Цей висновок підтверджується тим, що представницький орган місцевого самоврядування має право вирішувати будь-яке питання, віднесене до повноважень місцевого самоврядування, крім тих питань які є предметом виключного відання територіальної громади. Тобто рада як представницький орган територіальної громади може в принципі вирішувати будь-яке питання, віднесене до повноважень органів місцевого самоврядування.

У той же час, територіальна громада правомочна вирішувати будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування в цілому. Згідно з п. З ст. 10 Закону про місцеве самоврядування в Україні, представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і в межах, визначених законами.

На нашу думку, є обґрунтованим висновок учених про те, що розподіл, про який йдеться в п. З згаданої статті Закону, не означає поділу влади в системі місцевого самоврядування. Доповнимо це положення тим, що взагалі принцип розподілу влади, проголошений у ст. 6 Конституції України, в системі органів місцевого самоврядування не діє.

Тому в Законі йдеться не про поділ владних повноважень, а про функціональне розмежування по напрямах діяльності між відповідними радами, їх виконавчими органами та сільським, селищним, міським головою.

Так, ради виконують представницькі функції відповідно до статей 25,26,43,44 Закону, виконавчі органи здійснюють виконавчі функції відповідно до статей 27—41 Закону, сільський, селищний, міський голова як головна посадова особа територіальної громади обирається для здійснення повноважень, передбачених статтями 12 і 42 Закону.

При цьому Закон закріплює принцип верховенства рад по відношенню до виконавчих органів, за яким ради мають підзвітні виконавчі органи (ст. 11 Закону).

З'ясування місця і ролі представницьких органів серед інших органів місцевого самоврядування безпосередньо пов'язано з їх структурою, оскільки певні рівні цих органів свій зміст значною мірою розкривають через структуру елементів, які в сукупності складають цей зміст. Тобто структура — це сукупність внутрішніх елементів об'єкта, в даному разі представницького органу.

Закон про місцеве самоврядування в Україні не розглядає питання про структурну побудову представницьких органів місцевого самоврядування і навряд чи в цьому є потреба. Адже в Конституції України і в цьому Законі закріплені права населення самостійно визначати систему органів місцевого самоврядування, в тому числі і представницьких.

Тому питання про структурний устрій представницьких органів доцільно вирішувати в статутах територіальних громад, правових документах, що регулюють організацію місцевого самоврядування (регламентах, положеннях тощо).

Слід також підкреслити те положення, що визначення правового статусу рад, безпосередньо пов'язане зі способом формування цього представницького органу. Адже органи місцевого самоврядування можуть бути виборними і такими, які формуються шляхом призначення, делегування, кооптування тощо.

Закон не встановлює способи, з допомогою яких органи місцевого самоврядування можуть бути сформовані. Одночасно в цьому передбачена обов'язковість наявності виборних органів