Міжнародні стандарти у системі місцевого самоврядування України

План

1. Правова природа міжнародних стандартів місцевого самоврядування

2. Європейська хартія місцевого самоврядування

Правова природа міжнародних стандартів місцевого самоврядування

При дослідженні проблем реалізації Україною міжнародних стандартів місцевого самоврядування неможливо не торкнутися проблеми становлення і формування самих міжнародних стандартів такої діяльності, юридичної природи таких стандартів. Практично як стандарти виступають міжнародні норми, що регламентують основні принципи, форми й методи здійснення муніципальної діяльності, прийняті державами світу в рамках міжнародних міждержавних організацій.

Особливостями міжнародних стандартів у цій сфері є те, що вони регламентують спільно вироблені державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав. Закріплення таких положень на рівні співтовариства держав, з допомогою рамкових норм міжнародного права, свідчить про важливість цього інституту не тільки в національному (внутрішньодержавному), а й у міжнародному аспекті, що характеризується актуалізацією і глобалізацією предметів правового регулювання. Отже, міжнародні стандарти функціонування місцевої демократії належать до міжнародних конвенцій спеціального порядку, що встановлюють правила, визнані більшістю держав. Причому в деяких з них зазначається, що міждержавні угоди, що укладаються у сфері управління, прямо зумовлені прагненням досягти "більш сильної

єдності" між державами (Преамбула Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р.)' або затверджується, що вони приймаються зі спеціальною метою: "бути для всіх націй стандартом, до якого слід прагнути, намагаючись досягти більш демократичного процесу, поліпшуючи, таким чином, добробут свого населення" (Преамбула Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування 1985 р.).

В аспекті формування міжнародних стандартів інтерес становить не тільки спільна діяльність держав з розробки основних міжнародних угод концептуального характеру, а й процес одностороннього приєднання держав до вже розроблених міжнародних документів, які включають міжнародні стандарти. Можна стверджувати, що прийняття двома і більше державами міжнародних угод з широкого кола питань міжнародних відносин, їх подальша легалізація і реалізація — це процес розробки, визнання, взяття зобов'язань з виконання і реалізації міжнародних правил поведінки, що мають нормативний, типологічний, стереотипний характер і внаслідок своєї обов'язковості, повторюваності та гіпотетичного передбачення стають стандартами.

Отже, міжнародні стандарти — це норми міжнародного права, які містяться в міжнародних договорах, що розробляються державами в рамках міжнародних міжурядових організацій (ММУО). На процеси розроблення таких норм впливають глобальні тенденції інтернаціоналізації міжнародного життя. Вони опосередковано впливають на внутрішньодержавні й міждержавні відносини, в результаті чого суб'єкти міжнародного права розробляють стандартизовані правила поведінки і визнають їх юридично обов'язковими. Таким чином, міжнародні стандарти уявляються як "правовий провісник" майбутньої людської цивілізації, що усвідомлює себе єдиним цілим, вони відбивають якісно новий рівень свідомості людської цивілізації — усвідомлення всесвітньої спільності.

Використання міжнародно-правових норм і стандартів у нормативному регулюванні організації і функціонування місцевого самоврядування є дуже своєчасним. Входження України у світове співтовариство як повноправного члена наділило її певними обов'язками з реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань не тільки на міжнародній арені, а й у себе в країні. З останнім виникають істотні складності, зумовлені як важкою економічною кризою, в якій опинилася Україна, і, як наслідок, відсутністю матеріальних умов і політичної волі, так і особливостями менталітету народу, який прожив і виростив не одне покоління в умовах тоталітарного мислення, що припускає досить низький рівень і правосвідомості, і правової культури.

Процес створення міжнародних стандартів у Західній Європі виявився відбитком інтеграційних процесів, що відбуваються на території західноєвропейських держав. Ці процеси розпочалися ще з 1949 p., з моменту створення Ради Європи (далі — РЄ) — регіональної ММУО, що об'єднує сьогодні 43 держави континенту. Домінантою філософської ідеї РЄ є права людини, їх визнання в рамках держав, а також охорона і захист на внутрішньодержавному і міжнародному рівнях. Це знайшло своє закріплення у ст. З Статуту РЄ, яка говорить, що "кожен член Ради Європи в обов'язковому порядку зобов'язаний визнати принципи верховенства права і здійснення прав і свобод людини всіма особами, котрі перебувають під його юрисдикцією, щиро й ефективно співробітничати в досягненні мети Ради Європи"1. Свідченням реалізації цієї мети є понад 150 різного роду конвенцій і угод, що обіймають різні аспекти захисту прав людини, охорони навколишнього природного середовища, культури, спорту і фахової освіти.

§ 2. Європейська хартія місцевого самоврядування

Рада Європи є єдиною ММУО, яка в рамках реалізації прав людини безпосередньо займається проблемами місцевого самоврядування. Вона розробила перший документ у цій сфері — Європейську хартію про місцеве самоврядування (далі — Хартія)2, поява якого була спричинена посиленням різнорівневої інтеграції, у тому числі й на локально-регіональному рівні, що привело до необхідності зіставлення систем управління місцевих органів у різних країнах й пошуку уніфікованих підходів до їх подальшого розвитку.

Розроблялася Хартія з 1968 p., коли створена РЄ Постійна конференція місцевої і регіональної влади Європи (з січня 1994 р. рішенням Комітету Міністрів РЄ перейменовано на Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції № 64 (1968 р.) виступила з пропозицією про прийняття Декларації принципів місцевого самоврядування. Хартія розроблялася 17 років, у червні 1985 р. її було схвалено урядами 23 держав і відкрито до підписання членами РЄ з 15 жовтня 1985 р. Відносна "молодість" цього документа, як і тривалий період його розробки, свідчать про те, що проблема взаємовідносин місцевої і центральної влади є дуже складною не тільки для сучасного етапу політичного розвитку України, а й для давно сформованих і тому краще розроблених демократичних систем, зокрема у країнах Західної Європи.

Спрямовані на захист і посилення незалежності місцевої влади в різних країнах Європи положення цього документа є значним внеском у закладення основ такої Європи, яка б будувалася на принципах демократії і децентралізації влади. Слід враховувати, що в понад піввіковій історії РЄ ця Хартія є одним з небагатьох документів, що має своєю метою сприяти урядам країн-учасниць у виробленні загальних підходів, принципів і норм взаємодії з місцевим самоврядуванням.

Про пильну увагу РЄ до становлення і функціонування системи місцевого самоврядування в державах-членах як важливого інструменту демократичного розвитку і про важливу роль Хартії в рамках цієї організації свідчить той факт, що в Рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 р.1 щодо вступу України до цієї організації самий процес вступу ув'язувався з виконанням 13 обов'язків і 10 зобов'язань, які підлягали виконанню і важливе місце серед яких, поряд з реформуванням правової системи (прийняття відповідно до принципів РЄ нової Конституції, рамкового документа про правову політику України з захисту прав людини, рамкового документа про правову й судову реформу, нових кримінального, кримінально-процесуального, цивільного та цивільно-процесуального кодексів, нових законів про вибори і про політичні партії), відводилося реформуванню системи місцевого самоврядування (на той період для України читай: її легалізації і легітимації).

Це мало знайти своє підтвердження в підписанні і ратифікації, протягом одного року після вступу України в Раду Європи цілого ряду документів РЄ — Хартії про регіональні мови й мови національних меншин, Європейської Соціальної Хартії і Хартії місцевого самоврядування — і здійсненні відповідної політики згідно з принципами цих хартій. Таким чином, ця Хартія є одним з основних наріжних елементів у загальнодемократичних процесах європейської інтеграції, без чітко вираженого визнання і подальшої реалізації яких шлях до об'єднаної Європи закритий.

Слід зазначити, що існує офіційна процедура спостереження Юридичним Комітетом РЄ за виконанням підписаних країною угод, а також практика виведення держав з членів РЄ у разі їх невиконання (негативний досвід Греції з цього приводу вже є). Відповідно до цієї процедури двічі на рік члени української парламентської делегації у складі 12 чоловік мають звітувати перед Юридичним Комітетом про хід виконання взятих зобов'язань.

Систематичне й логічне тлумачення положень цього документа дає підставу вважати, що, вступивши до РЄ в листопаді 1995 p., Україна вже з цього моменту мала визнати й імплементувати положення Хартії як міжнародно-правові стандарти для розвитку системи місцевого самоврядування на своїй території. Так само правомірно стверджувати, що, готуючись до вступу в члени РЄ, Україна мала усвідомлювати важливість цього й інших документів і вже до свого вступу в цю організацію діяти відповідно, гармонізуючи своє законодавство в зазначеному напрямі.

Цим пояснюється пильна увага української громадськості і фахівців до Хартії місцевого самоврядування, до спроб усвідомити й порівняти її положення зі сформованими реаліями. Слід зазначити, що всі підходи відрізняє усвідомлення важливості цього документа. Останній характеризують як "стандарт місцевої демократії для країн-членів Ради Європи", "еталон у вирішенні питань місцевого самоврядування для всіх держав-членів європейської співдружності", "один з результатів інтеїрадійних процесів, що проходять у Західній Європі" співвідносять з ним "правовий простір муніципальної діяльності на сучасному етапі демократичного реформування".

Проаналізуємо основні положення Хартії, що носять характер міжнародних стандартів, які мають як загальне значення для становлення, розвитку