Законодавчий процес зарубіжних парламентів

Законодавчий процес (або законодавча процедура) у різних джерелах описується по-різному. Називається різна кількість проміжних стадій. На нашу думку, є чотири основних стадії законодавчого процесу:

1) законодавча ініціатива;

2) обговорення законопроекту;

3) прийняття законопроекту;

4) промульгація.

В інших джерелах названі й деякі інші стадії. Наприклад, У деяких працях, автори, посилаючись на те, що більшість західних парламентів двопалатні, після прийняття законопроекту палатою виділяють як окрему стадію подолання розбіжностей між палатами. Після промульгації, тобто затвердження й опублікування закону, називають також перевірку конституційності цього документа. У деяких джерелах, дотримуючись основної чотириелементної структури, стадію промульгації розкривають і позначають як "санкціонування, промульгація й опублікування". У деяких країнах стадій може бути й більше. Наприклад, у США є документ, названий "Основними етапами проходження законопроекту в Конгресі США", що включає 19 стадій. Можливо, це – найдокладніше відображення законодавчої процедури, яке можна зустріти.

Так чи інакше, повернемося до класичної чотирьохелементної структури законодавчого процесу.

Перша стадія класичної схеми законодавчого процесу називається законодавчою ініціативою. Законодавча ініціатива – це право органу або особи внести проект закону в парламент із тим, що цей проект буде обов'язково розглянутий палатою й з нього буде ухвалено рішення. Правом законодавчої ініціативи за кордоном володіють депутати, глава держави, уряд, інші органи і особи. Коло суб'єктів законодавчої ініціативи в різних країнах не однакове. Наприклад, у США й Великобританії формально, відповідно до букви закону, законопроекти можуть вносити лише депутати. У необхідних випадках депутат зробить це з відома глави держави або уряду.

У ФРН, крім депутатів бундестагу, право внести законопроект має вища палата – бундесрат. У низці країн законодавчу ініціативу найчастіше реалізує уряд або глава держави. Якщо узагальнити всі ці випадки, то можна виокремити таке коло суб'єктів законодавчої ініціативи:

1. Члени парламентів. Таку ініціативу можна назвати парламентською ініціативою. У різних країнах вона може бути реалізована по-різному. Здебільшого необхідний певний мінімум депутатів (10,15, 20). У деяких країнах право законодавчої ініціативи мають тільки партійні фракції, а окремі депутати можуть виступати лише з виправленнями й зауваженнями.

2. Глава держави – президент або монарх. Залежно від цього вона буде йменуватися президентською або королівською ініціативою.

3. Уряд. Тоді вона буде йменуватися урядовою законодавчою ініціативою.

4. Виборці, тобто певна категорія громадян. Така ініціатива йменується народною ініціативою. Для того щоб народна ініціатива стала законопроектом, потрібно зібрати певну кількість підписів (як правило, мінімальна кількість). Така ініціатива передбачена законодавством Італії, Іспанії й Швейцарії. В Італії потрібно зібрати не менш як 50 тис. підписів, а в Іспанії – 600 тис.

Щодо народної ініціативи, можна додати, що в деяких штатах США, для того щоб внести законопроект у законодавчі збори штату, потрібно зібрати від 3 до б % підписів від чисельності населення цього штату. Взагалі, хоча народна ініціатива закріплена в ряді країн, реально вона реалізовувалася кілька разів в Італії. В Австрії був тільки один подібний випадок у 1964 р. У Швейцарії час від часу такі підписи збиралися й проекти вносилися, але жоден законопроект, що з'явився з ініціативи громадян, не був прийнятий.

Якщо подивитись на те, скільки потрібно підписів депутати) (наприклад, у ФРН не менше 15, Японії – 20 депутатів у палаті представників і 10 депутатів у палаті радників), можна провести певні паралелі. Мається на увазі, що за кожним із депутати" стоїть набагато більше, ніж десяток тисяч виборців. Отже, тут теж потрібно концентрована думка – або п'ятдесят, сто тисяч голосів або підписів виборців, або 15–20 депутатів, за яких стоїть кілька десятків тисяч виборців.

5. У ряді країн – судові органи. Така законодавча ініціатива називається судовою ініціативою.

6. Органи, які представляють територіальні інтереси. Це можуть бути законодавчі органи суб'єктів федерацій (законодавчі органи кантонів Швейцарії, законодавчі збори Мексики, обласні ради в Італії, представницькі органи автономій і т. ін.). Однак коло питань, з яких вони можуть вносити законопроекти в парламент всієї країни, обмежений. Вони можуть вносити пропозиції з питань, які належать тільки до їхньої компетенції й пов'язані з їхніми проблемами.

Найчастіше реалізують свою законодавчу ініціативу далеко не всі з перелічених суб'єктів. У багатьох країнах 90 % і більше законопроектів вносяться урядом. Це практично всі країни Західної Європи.

Законодавча ініціатива – це дуже конкретна дія. Вона повинна мати вигляд законопроекту, "одягненого" в юридичну форму. Крім іншого, іноді необхідна пояснювальна записка, а в Деяких випадках – ще й фінансове обгрунтування витрат, які можуть бути викликані прийняттям пропонованого закону.

Друга стадія законодавчого процесу – це обговорення законопроекту. Як правило, ця стадія поділяється на підстадії, що традиційно називаються читаннями. Читань буває не менше двох, іноді й більше (8, 4). Перше читання в залі засідань – це переважно прийняття законопроекту до розгляду й оголошення його назви. Іншими словами, спікер на пленарному засіданні повідомляє про те, що прийнято до розгляду законопроект, повідомляє його назву й називає також, ким цей законопроект було внесено. Після цього законопроект передається на розгляд спеціальних парламентських комітетів або комісій (такий порядок у ФРН і Англії). У деяких країнах перше читання починається тільки після попереднього обговорення комісіями (Франція й Італія).

Обговорення проекту в комісіях зазвичай входить до процедури читання. Комісії працюють у закритому порядку й свої думки висловлюють у вигляді сформульованого письмового висновку, пояснювальної записки або іншого документа.

У більшості західних країн комісії мають право не рекомендувати законопроект для розгляду, відхилити його, й іноді першим читанням і закінчується життя законопроекту. Не дарма американці називають комітети свого Конгресу "цвинтарем законопроектів".

У більшості країн комісії можуть внести до законопроекту виправлення й зміни. Коли комісія обговорила, розглянула проект, то після цього вона доповідає про це на сесії. Доповідь комісії після розгляду входить уже в другу стадію (друге читання). Спочатку йде доповідь особи, що виступає від імені суб'єкта, що вніс законопроект. Після цього – висновок комісії, що розглядала його з дорученням парламенту.

Суть другого читання зводиться до того, що депутати вислуховують повідомлення представника автора проекту й висновок комісії та висловлюють свою позицію щодо них. Вони можуть повернути законопроект для додаткового вивчення комісією (тієї ж або іншою), а також вносити виправлення й доповнення. У деяких країнах не передбачене вивчення законопроекту комісіями (передача в комісії) після першого читання. Перше читання в цьому випадку – це тільки оголошення назви проекту, після чого відразу починається друге -

попередній розгляд законопроекту на сесії й обговорення його найважливіших положень. Але такий порядок застосовується рідко.

У будь-якому разі висновок парламентських комітетів і комісій із законопроекту обов'язковий. Це невід'ємний елемент законодавчого процесу. Якщо перше й друге читання відбувалися практично одночасно, то при передачі проекту в комісію парламент зазначає свою попередню думку, тобто робиться виписка зі стенограми виступів тощо для того, щоб ця позиція також була врахована під час роботи комісії.

Якщо доля законопроекту складається благополучно, то може початися третє читання. Як правило, трете читання – найдетальніше. Це постатейне обговорення й вивчення законопроекту на пленарному засіданні. Під час третього читання можуть застосовуватися різні методи, щоб прискорити або сповільнити прийняття законопроекту. Наприклад, у парламенті Великобританії спікер може застосовувати прийом, що називається "кенгуру". Суть цього методу в тому, що якісь виправлення обговорюються, а деякі він вирішує пропустити, тобто ніби "перестрибнути" їх, подібно до кенгуру. Іноді встановлюється конкретний час для обговорень, і якщо хтось не встиг виступити, його думка не враховується. В американському сенаті спосіб затягування часу називається "флібустьєрством" – коли сенатори (час виступу конгресмена не обмежується, а строк обговорення законопроекту є обмеженим) виступають дуже довго, намагаючись затягти час і зірвати трете читання, а тим самим не допустити прийняття законопроекту.

Урядові законопроекти в більшості країн мають перевагу. У Франції, наприклад, вони можуть голосуватися без дебатів. Уряд заздалегідь домовляється з більшістю фракцій або депутатів, і як терміновий та важливий урядовий законопроект Урядовий варіант вноситься й відразу голосується.

Є безліч різних прийомів і хитрощів, щоб прискорити прийняття урядових законопроектів. Вже зазначалося, що, оскільки за англійським законодавством неможливе прийняття законопроекту без обговорення на парламентській комісії, всі, хто засідає у залі парламенту, представляють комісію. Після обговорення вважається, що відбулося засідання парламентської комісії. Спікер повертається на місце, і законопроект ставиться на голосування. За допомогою цього прийому законодавчий процес скорочується до мінімуму. У США палата також може оголосити себе "комітетом всієї палати", але така ситуація – нормальна штатна частина американського парламентського процесу і не "працює" на уряд.

Якщо всі "важкі" випробування для законопроекту закінчилися і його можна ставити на голосування, то настає третя стадія законодавчого процесу – прийняття законопроекту палатою.

Для прийняття законопроекту в будь-якій галузі законодавства передбачена вимога наявності