Державна влада та актуальні влади в Україні

Проблеми становлення муніципальної влади в Україні

Відповідно до ст. 7 Конституції України, в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. Таке конституційне правоположення зумовило принципово новий у порівнянні з доконституційним етапом суспільного розвитку підхід до організації місцевої влади, який повністю відповідає загальновизнаному розумінню місцевого самоврядування, сформульованому, зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування вказує, що держава сприймає місцеве самоврядування в кількох якостях. В одній — місцеве самоврядування виступає інститутом громадянського суспільства, є ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солідарності. У цьому сенсі й слід розуміти термін "визнається", а саме: чіткі наміри визначити для України демократичний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої лежать загальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування — одна з них); зобов'язання держави у відношенні до громадян забезпечити відповідний комплекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-правову охорону і захист.

Іншими словами, Конституція України підносить місцеве самоврядування в ранг природного права територіальної громади — права місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, у межах законів, власної фінансово-економічної бази та у своїх інтересах. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. У силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування — природне право територіальної громади — виступає як найважливіша складова частина єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право громади має не октройований характер, а належить громаді в силу її природи. Держава з допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її. Тим самим місцеве самоврядування проголошується явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи дане право, держава дає змогу самостійно розвиватися територіальним громадам, у той же час підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність з допомогою ряду заходів, які, насамперед, передбачені конституційно.

Але місцеве самоврядування — це не тільки інститут громадянського суспільства та відповідний набір громадянських прав людини. У своєму нормативному значенні положення ст. 7 пов'язані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Конституції України, народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Іншими словами, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Це передбачає передусім організаційну відокремленість і незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як вказує Конституція України, в межах власних повноважень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не повну самостійність і незалежність місцевого самоврядування від усієї системи публічного владарювання.

Така самостійність означає, що жоден з органів державної влади, жодна посадова особа не має права приймати акти, здійснювати дії, які втручаються у сферу місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Таким чином, можна з повною впевненістю говорити як про визнання, так і про легалізацію публічної самоуправлінської влади територіальних громад.

Звідси цілком справедливо постає ряд запитань. Чи закінчується державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається сфера місцевого самоврядування? Чи можна однозначно говорити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади? Що являє собою місцеве самоврядування як специфічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?

Дані проблеми вирішуються давно, але й досі універсальних відповідей немає. Питання про співвідношення та взаємодію органів місцевого самоврядування та державної влади — одне з кардинальних в теорії і практиці муніципального будівництва і права. Як зазначав у своєму виступі на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування, які відбулися 26 квітня 2005 p., Президент України В. А. Ющенко, має бути знайдений баланс прав і обов'язків між органами державної влади і місцевого самоврядування. <...> Надання державних і громадських послуг якнайбільшою мірою повинно бути передане до громад. Державні органи мають припинити управляти там, де це може зробити громада. Має бути сформоване партнерство державної влади і місцевого самоврядування.

Важливість цього питання підкреслюється й у Програмі діяльності уряду "Назустріч людям", схваленої у лютому 2005 р. У цьому документі констатується, що регіональна політика в сучасній Україні характеризується надмірною централізацією влади, невизначеністю ролі регіонів, слабкістю місцевого самоврядування. У зв'язку з цим перед урядом і в цілому перед українською державою постає фундаментальне завдання: здійснити децентралізацію та розмежування повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування щодо надання публічних послуг, розширити права й посилити відповідальність цих органів за вирішення соціально-економічних проблем розвитку регіонів, а також створити правові, економічні та організаційні умови для ефективної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.

Проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування не тільки в Україні, айв інших країнах. Так, у Стародавньому Римі ще 45 року до Р.Х. було прийнято закон про місцеве самоврядування, в якому була встановлена уніфікована система органів і форм місцевого самоврядування, визначені основні функції місцевих органів, відмінні від створюваних центром функцій територіальних органів.

На сьогоднішній день не треба доводити, що існування місцевого самоврядування, його еволюція пов'язані з проблемами публічної влади. Здебільшого проблематика публічної влади у вітчизняній літературі розглядалася в контексті державної влади, здійснення якої довірене передусім загальнонаціональним державним органам і посадовим особам. Але, безсумнівно, що в адміністративно-територіальних одиницях держав, на територіях, які входять до її складу, включаючи низові ланки — департаменти, графства, області, невеликі міста, селища, приходи, комуни тощо, — публічна влада переважно здійснюється не державними органами, а безпосередньо місцевим населенням і утворюваними ним органами та відповідним чином обраними або призначуваними посадовими особами. Дана влада набуває властивостей само організованої публічної влади. Відомо, що публічна влада в процесі еволюції суспільства матеріалізується в установах, які виростають як з родового ладу (наприклад, королівська влада), так і з нових потреб суспільного розвитку. Такою формою, зокрема, і є муніципальна влада, яка з'явилася в умовах адміністративно-територіального реформування міст-полісів та інших видів давніх общинно-родових поселень. Територіальна організація публічної влади перетворює її на форму, яка забезпечує здійснення спільних інтересів усіх індивідів суспільства. Місцеві рівні організації такої влади, які функціонують безпосередньо в громадянському суспільстві, реалізують ці інтереси у повсякденній практичній роботі всіх муніципальних структур. У сутності, це й означає "вирішення питань місцевого значення". Тому формування всіх систем місцевої влади пов'язане з двома основними суспільними проблемами: "вертикальної" організації державної влади та її взаємозв'язками з різними міськими й сільськими громадами, місцевим населенням різних видів поселень.

У той же час місцеве самоврядування — це автономна діяльність само організованого населення. Основною ознакою муніципалітетів є відносно децентралізований характер їх організації, причому широкі начала демократії існують не в противагу державі. Муніципалітети як система являють собою фундамент демократичної держави й тому вони є складовим елементом конституційного механізму держави. Ступінь же децентралізації влади у демократичній державі має бути детермінованою об'єктивними потребами розвитку суспільства й держави, а на місцевому рівні повинно бути стільки "влади", скільки її необхідно для життєзабезпечення територіальних спільнот (територіальних громад, територіальних колективів, общин, комун, приходів тощо) і вирішення на місцях суспільнозначущих питань.

Якщо місцеве самоврядування жорстко "вмонтоване" в державну управлінську систему, втрачає свою автономність стосовно останньої, то можна говорити про ліквідацію самоврядування або про втрату ним найважливішої якості — здатності вирішувати питання місцевого значення самим населенням і сформованим ним апаратом.

Отже, місцеве самоврядування можна розглядати як специфічну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади. Звідси місцеве самоврядування — це система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, провідною ланкою якого є територіальна громада.

Слід зазначити, що в сучасній конституційно-правовій літературі немає однозначного ставлення до даного питання. Погляди дослідників місцевого самоврядування на питання щодо правової природи влади, яка здійснюється на місцевому рівні, — громадська чи державна, — умовно можна об'єднати в три групи.

Представники однієї з них у категоричній формі заперечують