Гарантії місцевого самоврядування. Юридична відповідальність суб'єктів муніципально-правових відносин

Поняття та система гарантій місцевого самоврядування

Поняття гарантій місцевого самоврядування. Становлення і розвиток системи місцевого самоврядування, ефективність здійснення його завдань і функцій, формування дієздатних територіальних громад, підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої демократії у житті суспільства залежать від того, наскільки повно забезпечені та захищені права місцевого самоврядування. Одним з основних елементів механізму забезпечення прав місцевого самоврядування є система гарантій цих прав. Гарантованість місцевого самоврядування досягається багатьма умовами, у тому числі і нормативно-обов'язковими настановами, тобто ступенем визнання й закріплення в законодавстві, хоча й не обмежується ними.

У літературі питання щодо визначення гарантій місцевого самоврядування є дискусійним. Так, Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарєв пов'язують гарантії місцевого самоврядування з утворенням та існуванням правових, організаційних і матеріально-фінансових умов для діяльності населення щодо здійснення місцевого самоврядування1. Колектив авторів одного з навчальних посібників з муніципального права під гарантіями місцевого самоврядування розуміє умови й засоби, що дозволяють забезпечити реалізацію та ефективний правовий захист прав місцевого самоврядування. Фактично на аналогічних позиціях знаходяться вітчизняні вчені В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, на думку яких, гарантії — це економічні, політичні, правові та інші умови й засоби, що забезпечують повну й ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист. М. І. Корнієнко розглядає гарантії місцевого самоврядування як комплекс заходів, з допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування. О. Ф. Фрицький вважає, що гарантії місцевого самоврядування — це конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування та найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень4. Російські вчені А. О. Безуглов та С. О. Солдатов визначають конституційно-правові гарантії як систему конституційно-правових норм, які забезпечують реалізацію основних положень або принципів організації та діяльності місцевого самоврядування5.

Отже, бачимо, що єдності думок на проблему стосовно поняття гарантій місцевого самоврядування як у вітчизняній, так і зарубіжній науці немає. Значною мірою це зумовлено тим, що, по-перше, і в загальній теорії права питання про поняття гарантій не можна вважати вирішеним остаточно, оскільки дана категорія опинилася в динаміці, перебуваючи під впливом різних суспільних чинників. По-друге, дослідження елементів гарантій місцевого самоврядування без урахування специфіки об'єкта досліджуваного феномена, тобто місцевого самоврядування, можуть призвести до неправильного уявлення про нього, тому проблема вивчення гарантій не може бути адекватно зрозумілою поза аналізом різних форм їх взаємодії з відповідними сферами суспільного життя (політичною, економічною, соціальною, духовною та ін.).

У літературі існує ще розбіжність стосовно питання про об'єкт гарантій місцевого самоврядування, тобто з приводу того, що має гарантуватися. Так, у літературних джерелах вживаються терміни "гарантіїмісцевого самоврядування", "гарантіїзахисту місцевого самоврядування", "гарантії здійснення місцевого самоврядування", "гарантії організації та здійснення місцевого самоврядування", "гарантії прав місцевого самоврядування" тощо. Тобто об'єктом називають або "місцеве самоврядування" у цілому, або його "захист", "організацію", діяльність", "права" тощо.

Кожна з позицій є по-своєму правильною. Так, не може бути гарантій місцевого самоврядування без гарантування влади, яка його здійснює. Визнання місцевого самоврядування та муніципальної влади, природно, передбачає створення певного організаційного механізму, покликаного здійснювати певну діяльність щодо вирішення питань місцевого значення. У свою чергу, поза діяльності існування цього механізму позбавлено сенсу. Звідси має бути гарантованою як організація, так і сама діяльність. Для здійснення цієї діяльності за місцевим самоврядуванням визнаються певні права і свободи, які також потребують для своєї оптимальної реалізації наявності відповідних умов набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту.

У той самий час, акцентування якогось одного об'єкта звужує важливе ролеве (функціональне) призначення гарантій — оптимальне вирішення питань місцевого значення. Тому, на наш погляд, найбільш вдалим є термін "гарантії місцевого самоврядування". Він набагато ширший за інші вживані в літературі поняття. Адже до числа гарантій місцевого самоврядування належить і правова база місцевого самоврядування, і наявність системи муніципальних прав і свобод та повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також обов'язків органів і посадових осіб державної влади у галузі місцевого самоврядування тощо. Крім того, до гарантії місцевого самоврядування варто відносити і реальні дії держави в особі його органів і посадових осіб, що створюють необхідну обстановку для успішної діяльності місцевого самоврядування.

Більш того, звертає на себе увагу й те, що кожна з цитованих нами наукових позицій щодо гарантій місцевого самоврядування зміщує акценти лише на тому чи іншому моменті у розумінні місцевого самоврядування: гарантії місцевого самоврядування як влади, або як права, принципу тощо. Але, як відомо, місцеве самоврядування — складне й багатоманітне соціально-політичне явище, ніж це може видатися при формальному аналізі як юридичної доктрини, так і норм міжнародно-правових актів в галузі місцевого самоврядування та норм Конституції і законів України, що визначають основні, однак не всі, а найбільш загальні принципи його організації та функціонування. Саме тому довкола нього традиційно виникали і продовжують виникати дискусії, у ході яких дістають вияв насамперед спроби визначити його природу та сутність.

Очевидно, що за таких умов місцеве самоврядування та система його гарантій не можуть не бути підданими теоретичному осмисленню за різними напрямами дослідницького пошуку. До таких напрямів належать оцінки місцевого самоврядування:

як принципу організації та здійснення влади на місцях, форми самоорганізації та самодіяльності громадян1;

як складової частини організації управління суспільством;

як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

як децентралізованої форми управління;

як принципу організації та здійснення публічної влади та детермінованого цим принципом права місцевого населення, громадян — мешканців відповідної території (територіальних громад) незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення;

як основи конституційного ладу, права населення на самостійне вирішення питань місцевого значення та форми народовладдя;

як волевиявлення територіальних громад через вибори, референдуми та в інші форми або через утворювані ними органи тощо.

Кожний напрям у дослідженні місцевого самоврядування наголошує на одному аспекті феномена локальної демократії та є по-своєму правильним. Одночасно, лише комплексне розуміння місцевого самоврядування в сукупності всіх його проявів та соціально-політичних впливів у суспільстві дозволить оптимально усвідомити його сутність, зміст і форму.

Думається, що й при визначенні гарантій місцевого самоврядування доцільно виходити з такого "плюралістичного" розуміння місцевого самоврядування. Тому, визначаючи гарантії місцевого самоврядування, варто водночас вести мову і про гарантії публічної влади в разі розуміння місцевого самоврядування як муніципальної влади, і про гарантії конституційного ладу, у випадку розуміння місцевого самоврядування як його неодмінного інституту, і про гарантії прав і свобод людини й громадянина за умови відповідного розуміння місцевого самоврядування тощо.

Звертає на себе увагу й той факт, що в літературі дуже часто під гарантіями розуміють певні "умови", однак, при цьому вказується на їх "закріплення" муніципальним правом. З цим не можна погодитися принаймні тому, що більшість економічних, політичних, духовних та інших суспільних відносин, які впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування, не можуть бути юридично регламентовані нормами права взагалі та нормами муніципального права зокрема. Адже хіба такі категорії, як, наприклад, фактичний стан екології, рівень життя людей, ступінь розвитку загальної та правової культур, політична обстановка в країні, протистояння гілок влади, поведінка опозиційних сил, авторитет лідерів як на рівні держави (Президента України), так і на рівні місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови) суттєво не впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування? Безумовно, впливають. Між тим усі ці чинники залишаються за межами правового регулювання.

Перед тим, як охарактеризувати гарантії місцевого самоврядування, звернемося до словника. Слово "гарантія" (фр. garantic — забезпечити) означає запоруку, забезпечення. Таким чином, гарантія - це насамперед явище, що забезпечує досягнення визначеного результату. Саме забезпечення якихось відносин, процесу є основною цільовою ознакою поняття "гарантія". Ця ознака дозволяє відрізнити дане правове явище від інших, таких як суб'єктивне право, юридичний обов'язок, юридична відповідальність, виділити його в самостійну категорію, бо якщо правове явище не забезпечує досягнення мети, закладеної в ньому самому, воно не може вважатися гарантією. Причому як самостійне явище, безвідносно до визначеного об'єкта, гарантія існувати не може, тому що процес забезпечення завжди припускає наявність об'єкта. Мета гарантій місцевого самоврядування — сприяння безперешкодному й ефективному вирішенню питань місцевого значення як органами й посадовими особами місцевого самоврядування, так і, передусім, територіальною громадою безпосередньо.

Реалізація закладеної в гарантіях мети припускає наявність дій, без яких неможливе досягнення позитивного результату.

Гарантії місцевого самоврядування визначаються також поводженням, діяльністю відповідних суб'єктів. Тому при визначенні гарантій місцевого самоврядування необхідно виходити з того, що вони мають переважно своїм предметом діяльність відповідних суб'єктів. До суб'єктів, що забезпечують реалізацію