Правовий механізм будь-якої держави містить не тільки традиційні засоби контролю за законністю діяльності публічної адміністрації, а й так звані нетрадиційні, неформальні елементи. До останніх можна віднести омбудсманів. Необхідність інституту омбудсмана пояснюється тим, що класичні способи контролю за адміністрацією, зокрема парламент, суди (загальні й адміністративні), не можуть виявити всі несправедливі, грубі, упереджені, неуважні акти та дії посадових осіб.

Омбудсманівське співтовариство налічує більш як 50 держав. Інститут омбудсмана прийнято у державах з різними формами правління: президентських республіках (США, Франція, Німеччина, Фінляндія, Португалія, Ізраїль), парламентських республіках (Австрія, Швейцарія), конституційних монархіях (Швеція, Данія, Норвегія, Іспанія, Нідерланди, Австралія, Канада, Великобританія, Нова Зеландія). Його поважають у класичних демократіях і високо оцінюють у країнах, де порівняно недавно розпочато перехід від тоталітаризму до демократії, Польщі, Угорщині, Румунії.

Прототипом омбудсманівських служб є шведський омбудсман, запроваджений Конституцією Швеції 1809 р. як посадова особа парламенту, що розглядає скарги на посадових осіб і державні органи. Модель шведського омбудсмана здобула визнання тому, що загальні суди у Швеції традиційно не контролюють адміністративну діяльність. Незмінюваність чиновників і суддів створювала в XVIII ст. загрозу цивільним правам. У Фінляндії також практично не здійснювався контроль судів за адміністративною діяльністю, й досвід Швеції був успішно запозичений у 1919 р. Те саме можна сказати про Данію (1995).

Юридична природа омбудсмана концентрується в його загальних і особливих характеристиках. Перші демонструють "чистоту", другі – гнучкість. Можна виокремити 12 загальних характеристик, серед яких такі:

1) омбудсман – субсидіарний (додатковий) засіб правового захисту стосовно суду, адміністративних органів, прокуратури;

2) омбудсман – незалежний публічно-правовий інститут, не упереджений у проведенні розслідувань;

3) омбудсман надає персоніфіковану допомогу (що не виключає утворення колегіальних служб);

4) народний захисник – неформальний спосіб правозабезчення. За його допомогою громадяни реалізують право на добре управління поза судових формальних процедур. Омбудсман виявляє чуйність і причетність до проблем потерпілих від адміністративних зловживань. Він позбавлений негативних рис "юрократії", використовує нетрадиційні критерії адміністративного провадження (справедливість, розумність, правильність, доречність);

5) народний захисник не має імперативних повноважень, його рішення найчастіше є рекомендаційними. Прихильники права примусу вважають, що омбудсману не вистачає юридичного панування. Інші правознавці відносять його до контрольної влади. Ні та, ні інша думка не узгоджується із соціальною і юридичною природою омбудсмана. Імперативність тут замінена іншими властивостями: омбудсман демонструє поміркованість, урівноваженість і компетентність суджень. Його опосередкований вплив найчастіше є ефективнішим, ніж традиційний (юридичний, силовий);

6) інститут омбудсмана – відкритий засіб правового захисту, противага адміністративній таємності. Публічність необхідна для виконання рекомендацій омбудсмана;

7) інститут має державні атрибути (посаду, повноваження, юридичну регламентацію організації та функцій, підзвітність парламенту – органу виконавчої влади, установлення обов'язку адміністрації виконувати вимоги й рекомендації омбудсмана). Вони є додатковими гарантіями результативності інституту;

8) омбудсманів об'єднує спільність завдань: вони не лише розв'язують питання, пов'язані зі скаргами на адміністративні органи, а й беруть участь у виробленні стандартів адміністративної поведінки й удосконалювання законодавства;

9) народні захисники мають велику сферу компетенції, що охоплює широке коло адміністративних органів і посадових осіб;

10) омбудсмани зберігають політичну нейтральність, не мають права каталізувати політичне протиборство, заручатися підтримкою партій;

11) омбудсмана турбують такі проблеми: загроза незалежності розслідування, матеріальні й кадрові труднощі;

12) успіх служби омбудсмана визначається неінституціональними факторами, у тому числі управлінською, політичною й цивільною культурою, збалансованістю системи державної влади.

Компетенція омбудсманів за колом органів і осіб не є однозначною в різних державах. Як правило, компетенція омбудсмана обмежується органами державного управління (лише у Швеції та Фінляндії омбудсман може оцінювати діяльність суду)- Загальною тенденцією для всіх омбудсманів є включення до сфери їхньої компетенції місцевих органів управління, дискреційних рішень адміністрації. Діяльність омбудсманів певних держав (наприклад, парламентський уповноважений у справах адміністрації Великобританії) обмежується центральними органами управління. В Іспанії визнається перевага судової діяльності перед квазісудовими функціями омбудсмана: йому дозволено оцінювати лише затримки у відправленні правосуддя.

Деякі омбудсмани мають специфічні повноваження: право звернення до конституційного суду з клопотанням про розгляд цивільної скарги, про визнання закону неконституційним, про перевірку правомірності затримки громадян (Австрія, Іспанія). Окремим омбудсманам надано право виступати з ініціативами прийняття законів або внесення змін до чинного законодавства.

3.5. Правове становище іноземців, осіб без громадянства

Головний обов'язок держави стосовно своїх громадян у міжнародному плані полягає в їхньому захисті під час перебування в іншій державі. Деякі юристи дотепер уважають, що це не обов'язок, а право, яке належить державі, а не громадянинові. Право громадянина на захист і відповідний обов'язок держави випливають із внутрішнього законодавства, а міжнародне право визначає право держави щодо інших держав на здійснення такого захисту.

У певних державах право громадянина на дипломатичний захист є конституційним. Так, відповідно до Конституції Російська Федерація гарантує своїм громадянам захист і заступництво за її межами (ч. 2 ст. 61).

Дипломатичний захист може застосовуватися за таких умов: 1) діями держави заподіяно збиток громадянинові іноземної держави, що перебуває на її території; 2) ці дії суперечать міжнародному праву; 3) використання звичайних засобів захисту прав (суд та ін. ) не дало або не може дати результату. Збиток може бути заподіяний і діями приватних осіб. Якщо держава не вжила необхідних заходів, спрямованих на відновлення порушених прав, то це вже будуть дії самої держави. Недотримання внутрішніх законів стосовно іноземних громадян також суперечить міжнародному праву.

У більшості випадків дипломатичний захист здійснюється дипломатичними представниками і консульськими установами. У виняткових випадках у дію вступає відомство закордонних справ і навіть уряд. Так, наприкінці 1996 р. спецслужба США необґрунтовано заарештували колишнього співробітника КДБ СРСР В. Галкіна, що приїхав у Нью-Йорк, обвинувачуючи його в шпигунстві. Після того як дипломатичний захист на рівні консульства не дав результату, глава Уряду Росії B.C. Черномирдін переговорив по телефону з віце-президентом США А. Гором. Російський громадянин був звільнений з в'язниці, судове переслідування було припинено.

Останнім часом дипломатичний захист застосовують не лише до громадян, а й інших осіб, що постійно проживають на території держави.

Одним з основних прав людини є право повернення у вітчизну й проживання в ній. Цьому праву відповідає обов'язок держави дозволити в'їзд і поселення громадянина. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р. передбачає, що "ніхто не може бути довільно позбавлений права на в'їзд у свою власну країну" (ч. 4 ст. 12). Ця норма закріплена в конституціях певних країн (Швейцарія, Туреччина, Єгипет та ін.). Конституція РФ зафіксувала право громадянина безперешкодно повертатися в Російську Федерацію (ч. 2 ст. 27).

Відомі випадки масового вигнання частини громадян під час громадянської або міжплемінної війни. У таких випадках інші держави змушені приймати іноземних громадян як біженців, що створює серйозні проблеми. Іноземна держава має право вимагати повернення цих осіб, а вітчизняна держава зобов'язана прийняти своїх громадян і забезпечити їхні права.

Право притулку – загальновизнаний інститут конституційного права, що здобув визнання і підтримку в міжнародному праві. Звичайні міжнародно-правові норми закріплено Загальною декларацією прав людини і Декларацією ООН про територіальний притулок 1967 р. Загальна декларація закріпила право кожного шукати в інших країнах притулок від переслідування й користуватися цим притулком. Це право не може бути використане у випадку переслідування за вчинення неполітичного, кримінального злочину або у разі скоєння діяння, що суперечить цілям і принципам ООН. Отже, йдеться про притулок політичного характеру.

Декларація 1967 р. зазначає, що притулок надається державою в силу свого суверенітету. Саме вона оцінює підстави для надання притулку. До особи, що шукає притулок, не повинна застосовуватися відмова в дозволі переходу кордону або висилка в країну, де така особа може піддатися переслідуванню. Винятки допустимі з міркувань національної безпеки або для захисту населення, зокрема у випадку масового припливу людей.

Крім територіального притулку відомий також притулок дипломатичний, що застосовується в практиці латиноамериканських країн і не відомий загальному міжнародному праву. Дипломатичний притулок надається в дипломатичних представництвах іноземних держав.

ЛІТЕРАТУРА

Публікації нормативних документів

1. Всеобщая декларация прав человека. Официальный текст. – М.: Права человека, 1996. – 16 с.

2. Испания: Конституционные и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1982. – 352 с.

3. Италия: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1988. – 352 с.

4. Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. – М.: БЕК, 1997. – 586 с.

6. Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. – М.: Юрлитинформ, 2001. – 448 с.

6. Конституции государств американского континента. – М.: Иностр. лит., 1957. – 434 с.

7. Конституция Соединенных Штатов Америки. – М.: ТОО "Иван", 1993. – 32 с.

8. Конституция Швеции. –