Всесвітня декларація місцевого самоврядування

План

1. Всесвітня декларація місцевого самоврядування

2. Європейська типова конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади

3. Інші європейські стандарти місцевого самоврядування

Всесвітня декларація місцевого самоврядування з'явилася всього через два місяці після відкриття для підписання Європейської хартії місцевого самоврядування. Вона була прийнята

XXVII Конгресом Міжнародної Спілки місцевої влади (МСМ В) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія) і значною мірою збігається з положеннями Європейської хартії1.

Всесвітня Декларація місцевого самоврядування в 1993 р. була вперше введена автором у науковий оборот, завдяки листуванню з керівництвом МСМВ. Виходячи з того, що МСМВ є однією з найстарших і найавторитетніших МНУО місцевої влади, прийняття нею такого документа мало великий політичний резонанс.

Хоча Декларацію прийнято МНУО і тому вона не є документом, обов'язковим для виконання Україною, але становить значний інтерес — адже в ній знайшла свій відбиток і закріплення позиція широких кіл світової громадськості, активістів і спеціалістів муніципального руху з питань становлення і функціонування локальної демократії.

Документ складається з Преамбули і 11 статей. Формулювання декларації, розроблені на основі Європейської хартії, порівняно з останньою, уявляються більш точними і певними. Само найменування і зміст статей Декларації носить не рекомендаційний, а, переважно, стверджувальний характер, що зумовлено, мабуть, особливостями документа, прийнятого в рамках міжнародної громадської організації. Дійсно, з погляду процесу міжнародного нормоутворення, МНУО не є органами, що виражають волю держав. Але як впливові й масові об'єднання міжнародної громадськості, МНУО концентровано виражають її думку стосовно найважливіших аспектів міжнародного життя, у тому числі й з питань, що становлять значний інтерес власне для держав, як це має місце в даному разі. З огляду на ці обставини, держави змушені рахуватися з такою думкою у процесі як міжнародного, так і внутрішньодержавного нормоутворення2.

Преамбула містить положення про те, що проголошення даної Декларації здійснюється з тим, "щоб вона стала для всіх націй стандартом, до якого необхідно прагнути, з метою досягнення демократичного процесу, поліпшуючи, таким чином, добробут свого населення". Тут же є вказівка генеральному секретареві

МСМВ довести цей документ до відома тих органів ООН, що розробляють курс політичного розвитку з тим, щоб рішуче впроваджувати в усьому світі принцип і практику місцевого самоврядування.

Звертає увагу, наприклад, положення ст. 1, в якій однозначно, на відміну від Європейської хартії, визначено, що принцип місцевого самоврядування має бути визнано в конституції або в основному законі про урядові структури країни. Стаття 2 Декларації дещо інакше, у ширшому ракурсі, порівняно зі ст. З Європейської хартії, трактує концепцію місцевого самоврядування. Під ним тут слід розуміти "право й обов'язок місцевих органів влади регулювати і вести державні справи (а не значну частину місцевих справ. — Авт.) під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення". Уявляється, що таке визначення місцевого самоврядування, в якому його органи іменуються "місцевими органами влади", по-перше, абсолютизує процес децентралізації управління, а по-друге, відбиває тенденцію до розширення його компетенції за рахунок передачі органам місцевого самоврядування, а не делегування їм, державних повноважень.

Особливістю цього документа є також виділення питання про міжнародні зв'язки місцевої влади в окрему ст. 10, що, трактуючи в розширювальному аспекті передбачене ст. 9 їхнє право на утворення спілок, включає в нього і право на утворення міжнародної спілки місцевих органів влади. Крім того, передбачається право місцевих влад на підтримку зв'язків з їхніми колегами в інших країнах світу з метою взаємного обміну, співробітництва і сприяння міжнаціональній згоді.

Уявляється, що інтенсифікація участі муніципальних спілок України в роботі і заходах МСМВ приведе їх до необхідності активізувати свою діяльність з легалізації положень Всесвітньої декларації місцевого самоврядування всередині країни, зокрема, як у частині розширення компетенційної бази, так і в частині легалізації міжнародного співробітництва. Прикладом виявлення такої тенденції є прийняття Асоціацією міст України в 1997 р. Хартії українських міст, що містить багато положень Всесвітньої декларації місцевого самоврядування.

Європейська типова конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади

Прийнята в рамках РЄ Хартія місцевого самоврядування є першим комплексним документом, що відбив і закріпив міжнародні стандарти становлення і функціонування місцевого самоврядування на територіях конкретних держав. Але ще 1980 р. держави-члени РЄ підписали Європейську (рамкову) конвенцію про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади, що врегулювала основні аспекти міжнародного прикордонного співробітництва між суміжними територіями держав-членів цієї організації. Вона стала, по суті, першим профільним міжнародним документом макрорегіонального характеру, який містить міжнародні стандарти у сфері міжнародного співробітництва місцевої влади, що має вихід на рішення локальних питань розвитку територій.

В основі цієї діяльності, яка привела в результаті до формування прикордонних регіонів, лежала етнічна, або мовна близькість, або однорідність населення, що мешкає на суміжних територіях держав, високий рівень міжособистісних контактів, близькість елементів соціальної психології, культури. Ці процеси набули настільки навального характеру і привели до таких позитивних результатів (починаючи з середини 60-х років до початку 70-х років XIX ст. у результаті локальної інтеграції на прикордонних територіях Франції, Швейцарії, ФРН, Бельгії і Скандинавських держав було створено понад 20 регіонів, які досягли за своєю інфраструктурою рівня прикордонних), що державами-членами РЄ в травні 1980 р. у Мадриді було підписано договір "Про Європейську типову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади", який потім було трансформовано у багатосторонню конвенцію про принципи такого співробітництва.

Таким чином, ще до вироблення спільних підходів до місцевої демократії держави-члени РЄ з ініціативи своїх органів місцевого самоврядування вже розробили і прийняли міжнародні стандарти з питань їх прикордонного співробітництва, що є одним з найбільш інтенсивних і розвинутих видів їхнього міжнародного співробітництва й одночасно найважливішим правом за Європейською хартією місцевого самоврядування.

Конвенція складається з Преамбули, 12 статей і Додатку. Виходячи з того, що вони становлять значний прагматичний інтерес в аспекті їх сприйняття національним законодавством України, проаналізуємо їх докладніше. У Преамбулі Конвенції зазначено, що її прийняття відповідає не тільки основній меті РЄ — "досягнення більш тісної єдності між її членами і сприяння співробітництву між ними, що реалізується, зокрема, і шляхом укладення угод в адміністративній сфері", а й відповідає прагненню РЄ "забезпечити участь територіальних общин або органів влади Європи в досягненні цієї мети".

Тут же закріплені основні об'єкти прикордонного співробітництва, що становлять, безсумнівно, загальний взаємний інтерес для суміжних територій — регіональний, міський і сільський розвиток, охорона навколишнього середовища, удосконалювання інфраструктур і обслуговування населення, а також взаємодія у випадках стихійного лиха.

Важливе значення має констатація факту, що таке міжнародне співробітництво, базуючись на наявному досвіді, дозволяє його учасникам ефективніше виконувати свої завдання і може сприяти розквіту й розвитку прикордонних регіонів", їх "економічному і соціальному прогресу й солідарності, що об'єднує європейські народи".

В обов'язок сторін (держав), що беруть участь у Конвенції, входить сприяння поглибленню транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади, що перебувають під їхньою юрисдикцією і юрисдикцією держави-партнера (ст. 1), причому таке співробітництво може бути не тільки двостороннім, а й багатостороннім. Сторони беруть на себе також: зобов'язання з дотримання конституційних положень кожної з них і сприяння укладенню угод і домовленостей, що можуть бути необхідні для цього.

Практичне значення має ст. 2 Конвенції, в якій тлумачаться основні терміни, уживані в документі. Так, за змістом даної Конвенції, транскордонне співробітництво означає "будь-які спільні дії, спрямовані на посилення і розвиток добросусідських відносин між територіальними общинами або органами влади, що перебувають під юрисдикцією двох або декількох договірних сторін, і укладення з цією метою необхідних угод або домовленостей". Там само зазначена основна умова реалізації такого співробітництва — воно здійснюється в межах компетенції територіальних общин або органів влади, визначеної внутрішнім законодавством, причому рамки й характер такої компетенції Конвенція не змінює.

Для цілей даної Конвенції термін "територіальні общини або органи влади" означає общини, органи влади або організації, що здійснюють свої функції в межах місцевості або регіону і визнаються як такі внутрішнім законодавством кожної держави. Стаття закріплює право кожної держави під час підписання Конвенції або через подальше повідомлення Генерального секретаря РЄ визначити общини, органи влади або організації, а також діяльність і форми, якими вона має намір обмежити сферу застосування цієї Конвенції або виключити з неї.

Принципове значення мають положення ст. З Конвенції з переважно бланкетним характером: визначається, що держави-учасниці розвиватимуть прикордонне співробітництво через заохочення ініціативи територіальних общин і органів влади, яка базується на основних розроблених у рамках РЄ принципах співробітництва між місцевою владою; таке співробітництво, що носить дво- або багатосторонній характер, може здійснюватися як на базі особистих домовленостей, так і з урахуванням типових міждержавних дво- і багатосторонніх угод,