Внутрішня структура уряду

План

1. Внутрішня структура уряду

2. Компетенція уряду і його функції

3. Нормотворча діяльність уряду

На питання про те, хто входить до складу уряду, найпростіше відповісти однозначно: до складу уряду входять міністри. Інакше кажучи, уряд складається з міністрів. Однак до складу уряду, крім глави уряду й міністрів, які зазвичай очолюють міністерства або урядові департаменти, входять такі посадові особи, як державні міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, іноді – молодші міністри й парламентські секретарі. Термінологія досить різноманітна. Прийнято вважати, що головною фігурою в уряді (природно, крім прем'єра) є міністр. Міністр – це "основна складова" уряду.

У деяких країнах посада "державного міністра" вважається більш значною, ніж просто міністра. Це ніби особливо важливий міністр (Франція й Португалія). В інших країнах визначення "державний" вважається таким, що ніби применшує цю посаду. У Великобританії словосполучення "державний міністр" на практиці означає посаду заступника міністра. Так, у Великобританії є міністр оборони і може бути три, чотири, п'ять державних міністрів оборони. Ці особи фактично є заступниками міністра. У Японії всі члени уряду називаються державними міністрами.

Як правило, одна особа (один міністр) очолює міністерство. Хоча є такі рідкі випадки, коли на чолі міністерства стоять відразу два або більше міністри (такою своєрідністю вирізняється Фінляндія). Набагато частіші варіанти, коли є міністр, але поряд з міністром призначається державний міністр або статс-секретар, що або є заступником міністра, або відає певною ділянкою роботи. Іноді є міністри або статс-секретарі при президентові або прем'єр-міністрі. Взагалі це помічники глави держави або прем'єр-міністра, але для того, щоб у них був високий державний ранг, щоб їх приймали відповідно до цього рангу інші державні службовці й під час поїздок за кордон, щоб вони могли одержувати більшу платню, їм присвоюються такі звання.

Парламентський секретар входить до складу уряду Великобританії. Так називають державного чиновника, що підтримує контакти і зв'язки з парламентом. Уже в назві позначається, чим повинен займатися цей член уряду.

"Міністри без портфеля" – це посадові особи, які можуть займатися різними видами діяльності. Так, це може бути особа, що виконує доручення глави уряду. Деякі "міністри без портфеля" займаються координаційною діяльністю і є іноді віце-прем'єрами, курирують кілька міністерств. Іноді така посада маскує основне заняття цієї посадової особи. Наприклад, уряд не бажає оголошувати коло обов'язків цього міністра, призначає його "міністром без портфеля", а цей міністр може займатися керівництвом, наприклад, атомною промисловістю або справами озброєння.

У деяких країнах передбачена посада заступника прем'єр-міністра, а в деяких заступників немає. Там прем'єр-міністр – це єдиновладна фігура. Конституція ФРН передбачає, що канцлер може мати заступника, але на практиці заступником стає міністр закордонних справ. Він уважається другим за значенням міністром.

У певних країнах у конституції суворо лімітовано кількість і види міністерств і міністрів. Перевищити цей ліміт не можна. Наприклад, США й Швейцарія передбачають певну кількість таких структурних одиниць. У США 12 міністерств (департаментів). Останнє було створено в 1977 р. – Міністерство енергетики. Спочатку при утворенні США їх було всього три (державні департаменти, тобто міністерство закордонних справ, міністерство оборони й міністерство фінансів).

У деяких країнах немає переліку міністерств і міністрів, і кожний уряд може утворювати різні міністерства. Звичайно, певний основний блок залишається, але можливі варіанти.

Перелік основних міністерств у більшості випадків не наводиться в конституції, а міститься в спеціальних законах, або іноді навіть в актах глави держави.

Уряд може впливати на чисельність свого складу, оскільки крім членів уряду й основних міністрів прем'єр може призначати державних міністрів або статс-секретарів, які будуть виконувати міністерські обов'язки. Наприклад, у Японії прем'єр-міністр може особисто призначити до 20 державних міністрів.

У деяких країнах установлюється мінімальна кількість членів уряду, у деяких – максимальна, у деяких – і та, і інша. Наприклад, в Ірландії закріплено, що до складу уряду можуть входити від 7 до 16 міністрів.

У більшості країн уживаються звичні для всіх найменування: міністр, прем'єр-міністр або глава ради міністрів, але в деяких, там, де в пошані традиції й звичаї, використовуються стародавні найменування. Наприклад, окремі члени уряду Великобританії мають назви такі ж, як і 200 або 300 років тому.

Ми читаємо в газеті "міністр фінансів Великобританії", але офіційно ця посада йменується канцлер казначейства. Лорд-канцлер – це глава верхньої палати (палати лордів) і одночасно глава судової влади. Є перший лорд адміралтейства (військово-морський міністр). Є такі найменування, як лорд-хоронитель печатки, канцлер герцогства Ланкастерського (це міністри без портфеля, які виконують доручення прем'єр-міністра).

Ми говоримо "міністр оборони США", "міністр фінансів США", "міністр праці США", але всі міністри США йменуються насправді секретарями, а міністерства – департаментами. Єдина неперекладна посада – державний секретар. Держсекретар США, за європейським стандартом, – це міністр закордонних справ.

В абсолютних і дуалістичних монархіях і президентських республіках фактичним главою уряду й главою виконавчої влади є глава держави (монарх або президент).

У парламентарних і змішаних республіках і парламентарних монархіях завжди є посада глави уряду. Глава уряду в різних країнах називається по-різному.

Найпопулярніше найменування – прем'єр-міністр (французький термін), або перший міністр. Англійці вживають слово prime minister – перший міністр. Спочатку це справді був старший (перший) міністр (наприклад, при королівському уряді), що допомагав монархові здійснювати владу в країні.

Поступово, з відтісненням абсолютної влади, з переходом до інших відносин, фігура прем'єр-міністра стала зовсім особливою. Ця фігура стала відігравати лідируючу роль.

Крім того, є такі назви, як голова ради міністрів (Італія), голова уряду (Іспанія й Чехія). У деяких країнах главу уряду називають міністр-голова. У німецьких землях (суб'єктах федерації) посада, яку ми називаємо прем'єр-міністр, називається міністр-президент.

Уживаються також національні назви. Наприклад, у Німеччині й Австрії глава уряду називається "федеральний канцлер" або просто "канцлер". В Ірландії, хоча там усі говорять англійською мовою, збережені ірландські назви деяких посад і органів. Там за традицією парламент іменується "доїв", а прем'єр-міністр – "тишок".

За парламентарної форми правління роль і значення глави уряду дуже великі. Формально будучи главою виконавчої влади, на практиці глава уряду виконує всі повноваження глави держави. Принаймні він визначає основну внутрішню й зовнішню політику держави та реалізує її на практиці.

Місце й роль глави уряду дуже часто закріплюється також у конституції. Наприклад, Основний закон ФРН передбачає, що федеральний канцлер установлює основні напрями політики й несе за це відповідальність (ст. 65). В Італії прем'єр-міністр повинен керувати політикою уряду й також нести за неї відповідальність (ст. 95 Конституції). Повноваження глави держави за цих форм правління дуже великі. Часто глава уряду очолює якусь партію й, відповідно, одночасно є лідером правлячої партії. Важливі політичні рішення глава уряду приймає, як правило, одноосібно або після консультації з главами інших галузей влади. Природно, що повноваження глави уряду, коли він спирається на урядову більшість, набагато ширші, ніж тоді, коли він керує коаліційним урядом. Існування в рамках коаліції завжди менш зручне: доводиться ділити свої повноваження й погоджувати свої дії з лідерами інших партій і політичних течій.

У більшості країн глава уряду підбирає членів уряду, складає їхній список. З його подання вони затверджуються на своїх посадах. За бажанням і за велінням глави уряду члени уряду можуть бути відправлені у відставку. Хоча формально члени уряду призначаються й зміщуються главою держави, ми знаємо, що глава держави за парламентарних республік або монархій виконує лише офіційні функції, формально підписуючи проекти указів, що йому надаються, які реально складає глава уряду.

Як правило, якщо припиняються повноваження глави уряду, то це означає припинення повноважень і всього уряду. Повноваження й реальна влада прем'єр-міністрів у парламентських республіках (ФРН, Італія), парламентської монархії (Великобританія) дуже великі. Прем'єр-міністри видають і підписують урядові укази, реально здійснюють більшість повноважень, які формально належать главі держави, включаючи право дострокового розпуску парламенту. Практика, що склалася, зводиться до того, що прем'єр-міністр реально керує і внутрішнім життям держави, і зовнішніми проблемами. Хоча, природно, є посади міністрів внутрішніх справ, закордонних справ і т. ін.

Обсяг повноважень ряду глав урядів настільки великий, що в деяких випадках закордонні вчені йменують таких прем'єр-міністрів "некоронованими монархами". Найсильніша фігура прем'єр-міністра, мабуть, у Великобританії. Там він призначає, переміщає, відкликає членів уряду одноосібно й керує їхньою діяльністю. Він повністю формує весь уряд – і кабінет, і вузький склад кабінету, визначає порядок роботи й формулює остаточні рішення свого уряду. Засідання кабінету є закритими, члени кабінету не мають права розголошувати ті відомості, які їм стали відомі. Думка навіть більшості членів кабінету не обов'язкова для прем'єр-міністра. Якщо член уряду не згодний з думкою прем'єра, у нього є тільки один спосіб висловити незгоду: піти у відставку.

Глави уряду в монархіях і республіках, де існують парламентарні форми, за обсягом своїх