самоврядування. Рада мала право вирішувати будь-яке питання, віднесене законами України до відання місцевого самоврядування відповідного рівня, а її виконавчі органи - вирішувати ці ж питання, крім тих з них, які повинні вирішуватися виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.
Однак не було реалізовано чітких принципів розмежування повноважень, що відіграло негативну роль у запровадженні місцевого самоврядування. Деякі ради вважали за доцільне здійснення оперативного управління вирішенням місцевих питань. Далеко не повністю були з'ясовані фінансові засади самоврядування, що послабило реальність влади.
Наступний етап розвитку місцевого самоврядування здійснювався в умовах впровадження принципу розподілу влади й трансформації форми державного правління країни у президентсько-парламентську республіку. Запроваджене організаційне відокремлення місцевих рад від системи органів державної влади (роздержавлення) та конституювання їх тільки як органів місцевого самоврядування. Тобто на зміну принципам «муніципального дуалізму», які критикувала демократична опозиція, ідейно-теоретичною основою законодавства стала «громадівська» теорія місцевого самоврядування. Її положення втілено у Законі України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 26 березня 1992 р., яким була введена система місцевого і регіонального самоврядування.
Сфера місцевого самоврядування зосереджувалась лише в селах, селищах та містах, де, на думку законодавців, членів територіальної громади об'єднували спільні інтереси, що й визначило коло функцій і повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. В районах і областях управління здійснювали місцеві державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. Тобто в процесі роздержавлення рад виник інститут представника Президента. На цьому етапі тільки ради базового рівня (сільські, селищні, міські) набули всіх ознак органів місцевого самоврядування. Районні, обласні, а також Київська і Севастопольська міські ради діяли поряд із державними адміністраціями, яким були надані повноваження виконавчих органів рад. Ці ради поступово втратили автономність своєї діяльності і перетворилися на представницькі органи регіонального самоврядування [1].
У скрутному становищі опинилися сільські й селищні ради базового рівня місцевого самоврядування. Через недостатність фінансових, людських та матеріальних ресурсів, рівня розвитку своїх територій вони здебільшого виявилися неспроможними самостійно виконувати повноваження органів місцевого самоврядування без відповідної допомоги районної ради. А останні знаходились у фактичній залежності від відповідних районних державних адміністрацій. Саме вони й надавали фінансову допомогу у вирішенні питань місцевого значення.
Зміни виявились позитивними для міст зі значним економічним потенціалом, які мали необхідні ресурси для організаційної та матеріально-фінансової автономії. Але тут почали виникати гострі конфлікти між радами обласних центрів та обласними державними адміністраціями за реальне верховенство.
Із зазначених причин запроваджену систему організації державної виконавчої влади та місцевого самоврядування піддавали гострій критиці, а вихід вбачали або у відновленні системи рад у її попередньому вигляді з невірою у можливості місцевого самоврядування взагалі, або президентської адміністративної вертикалі з наданням виконавчих функцій місцевим державним адміністраціям.
Пошук конституційної моделі територіальної організації влади тривав і під час роботи над проектом Конституції 1993 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні», який став складовою Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України, укладеного 8 червня 1995 р. Знову було відновлено систему організації державної влади і місцево - го самоврядування на місцях із збереженням місцевого самоврядування лише на рівні сіл, селищ і міст. У районах і областях, містах Києві та Севастополі були створені та почали діяти місцеві державні адміністрації як органи державної виконавчої влади. Ради цього рівня вважались представницькими органами без власного виконавчого апарату з делегуванням суттєвих обсягів повноважень відповідним державним адміністраціям. З 1995 р. голови обласних рад уже не були монопольними керівниками регіонів. Фактична влада в регіонах належала головам державних адміністрацій згідно з Конституційною угодою. Такі зміни відбулись за підтримки регіональних лідерів, які автоматично були призначені на посади керівників відповідних адміністрацій.
Нарешті, у Конституції України 1996 р. була закріплена сучасна модель місцевого самоврядування як елемента демократичного конституційного ладу держави (до цього часу інститут місцевого самоврядування конституційно не визначався) [1].
У 1997 р. Верховна Рада прийняла Закон «Про місцеве самоврядування», який забезпечує повноцінне самоврядування лише на рівні територіальної громади села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста. На рівнях району та області більшість повноважень делегується радами відповідним державним адміністраціям. За такої умови їх голови виконують функції не тільки представників центральної влади, а й фактично керівників виконавчих органів рад. Це призвело до виникнення складних конфліктів між міським та обласним керівництвом у багатьох регіонах України, зокрема в Львівській, Одеській, Вінницькій та інших областях.
У подальшому законодавство про місцеве самоврядування поповнилося актами, які суттєво не змінювали модель місцевого самоврядування як елемента демократичного конституційного ладу держави. Це стосується законів «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (1998 р.), «Про столицю України - місто-герой Київ» (1999 р.), «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.).
Проведений аналіз свідчить про необхідність визначення чіткого розподілу повноважень між органами державної влади в регіонах та органами місцевого самоврядування, забезпечення законодавчого регулювання на різних рівнях місцевого самоврядування статусу територіальних громад, районних і обласних органів місцевого самоврядування, порядку здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень органів виконавчої влади. Через неузгодженість законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» виникають конфлікти між органами державної влади та