Прибічники цієї теорії розглядали місцеве самоврядування як частину держави, як одну з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру, з точки зору прибічників цієї теорії, є справою державною.

Розповсюдження державницької теорії було викликане змінами реалій другої половини ХІХ - початку ХХ століття. Із розвитком процесів урбанізації та індустріалізації знижувалась ступінь ізольованості та самодостатності окремих територій. Також не можна не визнати, що з кінця 70-х років земські установи позбавлені ініціативи, задушені сваволею адміністрації переживають кризу. Багато гласних втратили інтерес до свого суспільного обов'язку, що перестали відвідувати засідання земських зборів [13, c. 90].

Крім того, роки царювання Олександра III висунули на політичну арену ідеї централізації й зміцнення принципу бюрократичного самодержавства. Згідно з Положенням про губернську і повітову земську установи 1890 р., земські установи стали розглядатися як частина державного управління і служба в земських посадах прирівнювалася до державного, але взаємини з поліцією залишилися колишніми. Уряд, побоюючись політичної активності представницьких установ на місцях, не прагнув давати в їхні руки реальні владні механізми [7, c. 103].

Земське Положення від 12 червня 1890 року фактично заперечувало будь-який зв'язок з ідеєю місцевого самоврядування [9, с. 139], тому що місцеве самоврядування не вписувалось у політичну систему самодержавства.

Долю земських установ в 1892 р. спіткало й міське самоврядування. Міське Положення 1892 р. значно урізало виборче право для городян. Число виборців зменшилось у 6-8 разів (до 0,5 % - 2 % усього міського населення), а також було скорочене й число гласних (приблизно в 2 рази). К.А. Пажитнов з цього приводу сказав «Можна сказати, що після реформи 1892 р. у нас взагалі не залишилося самоврядування в загальноприйнятому значенні слова» [18, c. 38-42].

Таким чином, реформи 1890 й 1892 р. законодавче включили земське й міське самоврядування в систему державної влади, ліквідувавши протиріччя між законодавчим закріпленням прав місцевого самоврядування й фактичними можливостями їхньої реалізації.

Державна теорія місцевого самоврядування почала розроблятись в Росії у 70-ті роки ХІХ століття. На думку державознавців, практичних працівників, місцеве самоврядування являло собою децентралізоване державне управління [11, c. 51]. А. Михайловський розглядав самоуправління як частину загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, засновану на виборних началах [16, c. 40]. Складовою частиною державного управління вважав місцеве самоврядування В. Безобразов [1, c. 51].

На думку В.П. Безобразова, органи місцевого самоврядування за визначенням повинні бути включені в державну систему керування. Він підкреслював необхідність законодавчого визначення компетенції органів місцевого самоврядування. Російський вчений вбачав сутність самоуправління в «управлінні по законам і через закони» [17].

Визнаючи за органами самоуправління, право діяти в межах визначеної законом компетенції, В. Безобразов тим самим визнавав їх владний характер. Теоретична позиція дослідника засновувалась на тому, що самоуправління та бюрократичне управління - це дві сторони єдиного державного управління [1, c. 321].

Державна концепція місцевого самоврядування базувалась на тому положенні, що заклади самоврядування обов'язково повинні діяти і в громадських, і в державних інтересах. Згідно з цією концепцією, місцеве самоврядування має своїм джерелом державну владу. Організація самоврядування на місцях будується на основі закону. Вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Формулюючи висновок про співвідношення держави та місцевого самоврядування, А. Тимофєєв відмічає: корінного розмежування у справах, якими відають ці інститути, немає. Все засновується на тому, що держава визнає необхідною передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування і держави залишається однорідною [20, c. 8-9].

О. Градовський вважав, що всі системи самоврядування (міське, повітове і губернське) повинні бути побудовані за єдиним зразком, а це дасть їм можливість погодженої дії [11, c. 51]. На його думку, органи місцевого самоврядування, як виборні установи повинні діяти як органи держави, користуючись даними від неї повноваженнями [12, c. 76]. Цю ідею доповнював Н. Лазаревський думкою про те, що місцеве самоврядування - це система децентралізованого державного управління, де дійсність децентралізації забезпечується юридичними гарантіями [11, c. 51].

На думку О. Градовського, місцева влада повинна не тільки задовольняти вимогу державної єдності, але навіть у більшій мірі має бути витвором національної єдності. Місцевому самоврядуванні не слід давати представника інших національностей, релігій, щоб не руйнувати національної єдності.

Н. Лазаревський визначав місцеве самоврядування як «систему децентралізованого державного керування, де децентралізація забезпечується рядом юридичних гарантій, які, з одного боку, обмежують самостійність органів місцевого самоврядування, а з іншої, забезпечують тісний зв'язок держави з даною місцевістю і її населенням». На його думку, «державна влада є сукупністю повноважень монарха, коронної адміністрації, парламенту, органів самоврядування» [11].

Треба підкреслити, що і О. Градовський, і Н. Лазаревський звертали увагу на політичне значення «самоврядування», його публічність, а також на децентралізацію держаної