Усі керівники органів місцевого самоврядування незалежно від їхніх політичних поглядів одностайні в тому, що гальмування другого етапу конституційної реформи не дає змоги розпочати формування виконкомів місцевим радам. Але з огляду на незабезпеченість громад ресурсами нині зробити це дуже важко.

Для вирішення цих питань потрібно широко застосовувати принцип субсидіарності, який виявив свою ефективність у країнах Євросоюзу. Згідно з ним розподіл повноважень між різними територіальними рівнями влади здійснюється з огляду на те, що найнижчий рівень влади має отримувати повноваження, які наступний за ним рівень територіальної влади не може здійснити ефективніше [5, с. 18].

При цьому слід керуватися правилом, згідно з яким встановлення функцій і повноважень адміністративно-територіальних одиниць, їх перерозподіл між рівнями територіальної організації держави треба починати з громад. Функції і повноваження, що їх об'єктивно не можуть виконувати громади, передаються на рівень районів, ті, у свою чергу, - на рівень областей, а від них - державі загалом. У цьому й полягає суть принципу субсидіарності, закріпленого в Європейській хартії місцевого самоврядування, яким і керуються демократичні держави [6].

Реалізація принципу субсидіарності дасть змогу не лише ефективніше використовувати наявні матеріальні та фінансові ресурси, а й гнучкіше реагувати на соціальні потреби й залучати самих громадян до розв'язання соціальних проблем.

Формування самодостатніх громад - найважливіше завдання реформи місцевого самоврядування. Його рішення багато в чому залежить від визначення правового статусу відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Нечіткість конституційного визначення адміністративно- територіальної одиниці первинного рівня, а, по суті, ототожнення її з населеним пунктом зумовили реальне існування таких територіальних утворень, як «селище міського типу», селища і міста в місті, міста в районі міста. Іноді навіть в офіційних документах трапляється тлумачення «сільської ради» як адміністративно-територіальної одиниці. Територія громад у нас здебільшого обмежена рамками населених пунктів. Залишається багато територій, на які не поширюється компетенція жодної територіальної громади. На потребі розв'язання цієї проблеми як пріоритетної не раз наголошувалося нашими політиками, представниками місцевого самоврядування, в рішеннях Конгресу місцевих і регіональних влад України. У результаті дискусій панівною стала ідея закріплення в Конституції України саме громади (сільської, селищної, міської) як базової (первинної) адміністративно-терито-ріальної одиниці, що знайшло відображення в законопроекті 3207-1 [7, с. 34]. На погляд автора, це правильне рішення, принаймні в сучасних умовах розвитку держави. По-перше, це сприятиме створенню стрункої системи адміністративно-територіального устрою, яка не допускає включення територіальних одиниць одного територіального рівня до складу територіальних одиниць цього ж рівня. По-друге, обумовлює специфіку організації державної влади і самоврядування на кожному рівні територіальної організації держави. По-третє, в одній адміністративно-територіальній одиниці буде один первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Проте, заперечення викликає підхід до розв' язан- ня проблеми формування самодостатніх громад шляхом їх укрупнення за таким критерієм, як кількість населення.

Передовсім необхідно уникнути старих помилок і законодавчо визначити:

статус громад як адміністративно - територіальних одиниць базового (первинного) рівня, порядок вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою;

чіткі критерії їх класифікації, а також критерії віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ і міст;

порядок утворення громад, що включають декілька населених пунктів, їх державної реєстрації;

статус населених пунктів, що входять до складної громади, можливість створення в них самоуправлінських структур, рівність у наданні соціально-культурних і адміністративних послуг у складових частинах громади, у створенні матеріально-фінансової бази їх розвитку;

правовий статус областей і районів.

Якщо громади є територіальною базою місцевого самоврядування, то регіональні адміністративно-територіальні одиниці (області й райони) повинні стати територіальними утвореннями, які реально гармонізуватимуть загальнодержавні та місцеві інтереси. І це буде запорукою формування в Україні реального місцевого й регіонального самоврядування європейського зразка, а також ефективної державної влади.

Цілком очевидно, що держава й самоврядування разом виконують одне основне спільне завдання - реалізують суспільний інтерес. Та якщо самоврядування забезпечує реалізацію інтересів переважно певної однієї територіальної спільності, то держава зобов' язана враховувати потреби всіх територіальних одиниць. У цьому разі природа самоврядування визначається так, як його розуміють держави парламентарного типу, де «не існує централізованої системи підпорядкування нижчих представницьких органів вищим. До того ж і самого поняття «вищі й нижчі» в суворому його значенні немає. Звідси головний принцип - самостійність територіальних утворень і їх владних структур, обмежувана не вищим органом, а тільки законом». Певна автономність, самостійність і відсутність ієрархічного підпорядкування органів самоврядування під час вирішення питань, що перебувають у їхньому віданні, є згідно зі статтею 3 Всесвітньої декларації місцевого самоврядування (23-26 вересня 1985 року, м. Ріо-де-Жанейро) «невід'ємною ознакою існування самоврядування як такого, відповідальної місцевої влади» [8].

Демократизація влади - це не данина моді, не політична кон'юнктура, а необхідність для підвищення її ефективності, одним із способів якого є децентралізація. Демократизація влади має проводитися, по-перше, в напрямі перерозподілу повно - важень і ресурсів між центром і органами місцевого самоврядування на користь територіальних громад. Нині ж центральна влада переобтяжена владними повноваженнями, тоді як на місцях реальної влади дуже мало. По-друге, територіальні громади повинні мати нагоду довести