кошти...» [16, с. 69]. За кількістю надісланих до уряду клопотань серед губернських земств Наддніпрянської України перше місце посідало Херсонське земство (четверте місце серед земств Російської імперії) [14, с. 26]. Частину клопотань держава задовольняла, але багато і відхиляла. 75 % відхилених клопотань припадало на клопотання стосовно земського управління, 86 % стосовно питань загальнодержавного характеру [13, с. 2].
Компетенція земств була обмежена, самодержавство доручило земству лише господарські справи, але провести чітку границю між питаннями господарськими і задачами загального управління на практиці було вкрай важко, тому це вело до плутанини, дублюванню функцій, плодило на місцях постійні конфлікти.
Перша проблема, яку треба вирішити, це проблема визначення компетенції місцевого самоврядування і її законодавче закріплення. Точне встановлення кола місцевих справ і визначення обсягу прав і обов'язків органів місцевого самоврядування допоможе позбавитись дублювання функцій державних органів і органів місцевого самоврядування. Підвищить авторитет органів місцевого самоврядування їх значимість при вирішенні місцевих справ.
2. Автори Положення 1864 р., виходячи з недержавної природи земств не надавали їм державно-владних повноважень [22]. Уряд тримав земства на шанобливій відстані від політичної влади. Земські установи не були включені в систему державних органів, служба в них відносилася до суспільних обов'язків. Разом з тим, оскільки в їхню задачу входило рішення питань місцевого самоврядування, земства наділялися правом видавати обов'язкові для населення постанови, обкладати його зборами. Але для ефективного здійснення таких повноважень потрібно було мати владу. Авторитет же влади як і раніше належав державним органам, насамперед поліції. Незважаючи на те, що поліція фінансувалася з земських засобів, вона не підкорялася земствам, що могли здійснювати примусовий захід тільки через поліцію, що одночасно вирішувала питання про доцільність таких мір.
Ситуацію не змінило Положення про губернську і повітову земську установи 1890 р. Хоча земські установи стали розглядатися як частина державного управління і служба в земських посадах прирівнювалася до державного, але взаємини з поліцією залишилися колишніми. Уряд, побоюючись політичної активності представницьких установ на місцях, не прагнув давати в їхні руки реальні владні механізми.
І сьогодні «ефективному функціонуванню місцевого самоврядування заважає наявність проблеми дублювання повноважень різними його суб'єктами, що потребує чіткого визначення та належного розподілу повноважень між ними». І сьогодні «спостерігається безсистемність у розподілі повноважень між органами місцевого самоврядування і органами виконавчої влади, що призводить до неузгодженості й мало ефективності їх діяльності, розпливчастості відповідальності, тотожності їх повноважень» [2, с. 12]. Але ще Монтеск'є пропонував принцип поділу влади: «щоб не було можливості зловживати владою, необхідний такий порядок речей, при якому різні влади могли б взаємно стримувати один одного...» [17, с. 169-170].
Крім того, влада ніколи не зможе задовольнити місцеві інтереси, тому що вони різні в різних місцевостях і постійно мінливі в часі [20, с. 10]. Зробити це можуть тільки органи місцевого самоврядування.
Друга проблема - це наділення органів місцевого самоврядування державно владними повноваженнями. Децентралізація не тільки державної влади, але і територіальної одиниці, тобто «звільнення її від центральної влади в цій діяльності» [12, с. 15]. Внесення суттєвих змін до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» [9] та «Про місцеві державні адміністрації» [10] щодо визначення та розмежування повноважень між цими органами.
У систему земських установ входили: виборчі з'їзди, які раз у три роки визначали склад корпуса повітових голосних. Губернські і повітові земські збори (тобто розпорядницькі органи) збирались один раз на рік для визначення ведучих напрямків господарської діяльності, розгляду й твердження кошторису, розкладки повинностей та губернські і повітові земські управи (виконавчі органи), які в період між сесіями керували майном, господарством губернії чи повіту, керуючись у своїй діяльності рішеннями земських зборів. Законодавство передбачало перелік обов'язків управ, у тому числі їхній щорічний звіт перед зборами [22].
Діяльність управи здійснювалася невеликим числом виборних земських службовців (3-6 чоловік). Основну роботу, позв'язану з керуванням і розвитком галузей земського господарства, здійснювали наймані земські службовці (медики, учителі, агрономи, статистики і т.д.). Для контролю за особливо важливими напрямками діяльності управи могли призначати комісії, до складу яких входили голосні, а також наймані службовці.
Третя проблема - це створення ефективної і відповідальної структури місцевого самоврядування.
Губернські і повітові земські управи мали право формувати свій бюджет, що складався з податків і господарської діяльності земств. Доходи земських установ складалися з губернського земського збору, який був, по суті, місцевим державним податком. Його доповнювали цільові дотації держави, наприклад, на підтримку місцевих шляхів, організацію народних училищ. Визначену частину доходу складали приватні пожертвування і прибуток від торгово - промислової діяльності земств.
Для покриття дефіциту земства могли встановлювати додаткові збори з предметів, що підлягають прямому оподатковуванню. По своїй природі ці збори являли собою самооподаткування населення. Таким чином, самофінансування було важливим фактором, що благотворно впливав на життєдіяльність земств.
Четверта проблема - це визначення фінансування і самофінансування місцевого самоврядування. В законі повинно бути прописано фінансування органів місцевого самоврядування з боку держави, а також шляхи самофінансування: місцеві податки, збори, доходи від фінансово- господарської діяльності.
Можна використати досвід земств, які мали утворювати постійні і спеціальні капітали і робити з ними визначені фінансові операції. Усі засоби земських установ зберігалися (як у готівці, так і в процентних паперах) у казначействах, що робили платежі чи