У 2002—2004 р. різниця між мінімальним та максимальним рівнем бюджетних витрат у розрахунку на одну особу сягала приблизно 40 %, тоді як у 1999 р. (тобто до прийняття Бюджетного кодексу) — 2,5 раза. У 2004 р. видатки місцевих бюджетів більшості регіонів перевищували 92 % середнього за областями України рівня (і тільки в Сумській, Тернопільській та Луганській областях становили 89—90 %).

Високий ступінь вирівнювання видатків місцевих бюджетів став можливим унаслідок обмеження податкових гарантій для місцевих бюджетів і збільшення частки трансфертів у доходах. Якщо у 1999 р. податкові надходження становили 68,1 % доходів місцевих бюджетів, а трансферти — 18,3 %, то у 2004— 2005 pp. частка податкових надходжень зменшилася до 46,2— 44 %, а трансфертів зросла до 42,5—43,5 %. Податкові повно-важення місцевих органів влади фактично обмежуються місце-вими податками і зборами, а також правом змінювати ставки єдиного податку для суб'єктів малого підприємництва. Це означає, що органи місцевого самоврядування фактично позбавле-ні повноважень, які б давали їм змогу приводити видатки місцевих бюджетів у відповідність до можливостей їх фінансування.

У 2004 р. за рахунок трансфертів формувалося від 29 до 66 % доходів місцевих бюджетів регіонів. Порівняно з 1999 р. мінімальна частка трансфертів зросла у 6,6 раза.

Необхідність чималих трансфертів зумовлена тим, що бюджетні видатки вирівнюються в умовах значних (майже п'ятиразових) міжрегіональних відмінностей рівня податкових надходжень у розрахунку на одного жителя.

Низький рівень регіональних податкових надходжень у розрахунку на одного жителя, на думку експертів, як правило, прямо пов'язаний із високим (вищим, ніж у середньому по країні) рівнем безробіття, низьким рівнем інвестицій, у т. ч. прямих іноземних, та в цілому — з нижчим обсягом виробленої у регіоні валової доданої вартості. Так, обсяг прямих іноземних інвестицій на одну особу (на початок 2005 р.) у регіони України відрізняється більш як у 10 разів — від 2 7 дол. США у Чернівецькі й області до 286 у Київській, за обсягом інвестицій в основний капітал — майже у чотири рази (від 2,3 тис. грн. в Одеській об-ласті до 0,6 тис. грн. у Тернопільській). Рівень безробіття серед осіб працездатного віку (за методологією МОП) становить від 6,9 % у Дніпропетровській області до 12,8—13% у Рівненській та Тернопільській областях, тобто відрізняється майже вдвічі.

Чинний порядок фінансування видатків місцевих бюджетів фактично є антистимулом для розширення податкової бази. Збільшення податкових надходжень в економічно слабших регіонах (у результаті успішної економічної політики) приводить до зменшення обсягу трансфертів із державного бюджету.

Деякі регіони, місцевим бюджетам яких надаються значні трансферти з державного бюджету, мають не тільки низький показник валової доданої вартості, а й низький рівень податко-вих надходжень у розрахунку на одиницю виробленої в регіоні валової доданої вартості.

Процес реформування місцевих бюджетів України (включа-ючи міжбюджетні відносини) та адміністративно-територіального устрою має забезпечити поступове досягнення (за ширшим колом повноважень) територіальної відповідності між повноваженнями органів місцевого самоврядування, доходами, які передано в їх розпорядження, та видатками відповідних бю-джетів.

Видатки місцевих бюджетів безпосередньо пов'язані з інте-ресами широких верств населення й суттєво впливають на за-гальні соціальні процеси в державі, насамперед на рівень добробуту населення, освіченості, забезпеченості медичними послугами, а також послугами в галузі культури, спорту, соціальної захищеності на випадок непередбачуваних обставин.

Бюджетним кодексом передбачено критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами.

Розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуван-ням критеріїв повноти надання послуги та наближення її де безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв видатки поділяють на групи.

Перша група — видатки на фінансування бюджетних уста-нов і заходів, які забезпечують необхідне першочергове надан-ня соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів.

Друга група — видатки на фінансування бюджетних уста-нов і заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України.

Третя група — видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких є в усіх регіонах України.

Видатки першої групи здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Видатки другої групи здійснюються з бю-джетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, а також районних бюджетів. Видатки третьої групи здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.

Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) й районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.

Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.

Проблеми економічної ефективності бюджетного вирівнювання в Україні

Таблиця 5.1. Показники горизонтального бюджетного вирівню-вання в Україні

Показник | 1999 р. | 2000 р. | 2001 р. | 2002 р. | 2003 р.

1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6

ВВП, млрд. грн. | 130 442 | 170 070 | 204 190 | 220 932 | 264 165

Доходи зведеного бюджету, млрд. грн. | 32 876 | 49 118 | 54 935 | 61954 | 75 286

Доходи місцевих бюджетів, млрд. грн. | 16 095 | 18 690 | 24 973 | 28 247 | 34 307

Трансферти місце-вим бюджетам, млрд. грн. | 2 942 | 4 378 | 7 237 | 8 818 | 11729

Доходи зведеного бюджету / ВВП, % | 25,20 | 28,88 | 26,90 | 28,04 | 28,50

Трансферти місце-вим бюджетам / доходи місцевих бюджетів, % | 18,28 | 23,42 | 28,98 | 31,22 | 34,19

Трансферти місце-вим бюджетам / ВВП | 2,26 | 2,57 | 3,54 | 3,99 | 4,44

Система бюджетного вирівнювання визначає взаємодію між державним бюджетом і регіональними бюджетами, яка дає змогу будь-кому з громадян держави отримувати певний рівень суспільних послуг незалежно від того, на території якого регіону він проживає. Конкретними механізмами реалізації горизонтального бюджетного вирівнювання в Україні є система міжбюджетних трансфертів.

Останніми роками постійно зростає роль міжбюджетних трансфертів у формуванні доходів місцевих бюджетів та частки ВВП, яка перерозподіляється через систему трансфертів. Якщо у 1999 р. трансферти місцевим бюджетам становили 2,26 % ВВП, то у 2003 р. їхня частка збільшилася вдвічі і становила 4,44 % ВВП. Динаміку обсягів міжбюджетних трансфертів і їхню роль у формуванні доходів місцевих бюджетів у 1999—2003 pp. характеризують дані табл. 5.1.

Згідно зі ст. 72—74 Бюджетного кодексу України місцеві бю-джети не можуть бути затверджені з дефіцитом. Винятком є тільки бюджети міст обласного та республіканського значення, бюджет Автономної Республіки Крим, які можуть ухвалювати-ся з дефіцитом бюджету розвитку. Але на практиці дефіцит бюджету розвитку застосовується нечасто, а якщо й приймається дефіцитний місцевий бюджет, то величина цього дефіциту дуже мала. Тому можна зробити висновок, що видатки місцевих бюджетів залежать від доходів та міжбюджетних трансфертів. Доходи і видатки місцевих бюджетів на одну особу в регіонах України показано в табл. 5.2 і 5.3.

Економічний аналіз свідчить, що неефективність перерозподільчих урядових програм є наслідком загальнішої закономірності: важко перерозподілити дохід так, щоб поліпшити добробут усіх учасників цього процесу в довгостроковій перспективі. Причиною цього є невраховані вторинні ефекти. Економісти називають три основні чинники, що знижують ефективність державної політики перерозподілу доходів.

По-перше, розширення перерозподілу стримує економічне зростання. Податки та трансферна політика дестимулюють підвищення доходів і платником податків, і отримувачем трансферту.

Таблиця 5.2. Доходи місцевих бюджетів на одну особу наявно-го населення, у грн.

Регіон | 1999 р. | 2000 р. | 2001 р. | 2002 р. | 2003 р.

1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6

Автономна Республіка Крим | 289,7 | 424,5 | 550,0 | 476,0 | 544,0

Вінницька | 149,0 | 145,7 | 180,0 | 219,7 | 285,9

Волинська | 137,3 | 153,6 | 184,4 | 241,7 | 268,9

Дніпропетровська | 261,5 | 302,0 | 390,2 | 463,4 | 572,5

Донецька | 253,0 | 316,1 | 366,6 | 423,6 | 518,6

Житомирська | 170,2 | 132,1 | 174,9 | 216,5 | 270,6

Закарпатська | 173,5 | 159,3 | 186,3 | 205,2 | 274,1

Запорізька | 296,6 | 321,6 | 378,0 | 457,1 | 554,1

Івано-Франківська | 249,0 | 144,9 | 177,4 | 217,7 | 277,8

Київська