Київський національний економічний університет

Бак Наталія Андріївна

УДК 336.142

РЕГУЛЮВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

Спеціальність 08.04.01. – фінанси, грошовий обіг і кредит

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Київ – 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансів Тернопільської академії народного господарства Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор

Юрій Сергій Ілліч,

Тернопільська академія народного господарства,

директор інституту фінансів, завідувач кафедри фінансів.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор

Василик Остап Дмитрович,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

завідувач кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту;

кандидат економічних наук, доцент

Огонь Цезар Григорович,

Верховна Рада України,

голова Секретаріату комітету з питань бюджету.

Провідна установа: Одеський державний економічний університет

Міністерства освіти і науки України,

кафедра фінансів, м. Одеса.

Захист відбудеться “ 15 ” червня 2001 р. о 14-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.006.02 у Київському національному економічному університеті за адресою: 03680, м.Київ, проспект Перемоги, 54/1, ауд. 214.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Київського національного економічного університету за адресою: 03680 м. Київ, проспект Перемоги, 54/1, ауд. 201.

Автореферат розісланий “ 8 ” травня 2001 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Поддєрьогін А.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ.

Актуальність теми. В умовах побудови соціально-орієнтованої ринкової економіки, розвиток держави спрямований до більш повного, одночасно реального, а не декларованого задоволення потреб кожного її громадянина. Характерною ознакою змін, які відбуваються в нашій країні, є демократизація і децентралізація різних аспектів суспільного життя. У зв‘язку з цим реалізація значного обсягу соціальних заходів поступово переноситься на рівень адміністративно-територіальних одиниць. Проте розвиток місцевого самоврядування, стратегічна спрямованість якого цілком відповідає досягненням світового досвіду, не завжди корелюється з відповідними тактичними заходами, особливо у сфері фінансового забезпечення потреб розвитку окремих територій, де основним джерелом коштів є доходи відповідного бюджету. Якісні та кількісні показники, які відображають рівень української економіки, віддзеркалюють дефіцит фінансових ресурсів у країні, що зумовлює проблему розподілу обмеженого обсягу коштів між ланками бюджетної системи держави, які гостро їх потребують. За цих умов існуючий механізм збалансування бюджетних ресурсів спрацьовує недостатньо ефективно, що й породжує проблеми у міжбюджетних відносинах. Пошук напрямів їх вирішення потребує теоретичного переосмислення, емпіричного аналізу і практичного втілення системи міжбюджетних відносин, організації та ефективності застосування механізму їхнього регулювання.

Окремі аспекти багатогранної проблеми, що розглядається, були і є предметом наукових досліджень ряду українських вчених-економістів, зокрема Й.Бескида, С.Буковинського, О.Василика, З.Васильченко, О.Кириленко, В.Краснової, І.Луніної, Ц.Огня, М.Пабата, К.Павлюк, Д.Полозенка, І.Сала, С.Слухая, Т.Токарєвої, В.Федосова, О.Чернявського, С.Юрія. Належне місце в розробленні цієї проблеми займають праці російських вчених: Г.Поляка, В.Родіонової, М.Романовського, а також зарубіжних науковців: Д.Кінга, П.Масгрейва, Р.Масгрейва, У.Оуейтса, Х.Роузена та інших.

Проте в наукових працях основний акцент фокусується, насамперед, на теорії, методології та практичних питаннях забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. Залишається неповною теоретична обґрунтованість окремих аспектів організації міжбюджетних відносин, зокрема в межах адміністративно-територіальних одиниць України. Недостатню увагу приділено проблемам співвідношення владних повноважень, потреб у бюджетних ресурсах органів державної і місцевої влади та обсягу надання суспільних благ, гарантованих населенню різних рівнях управління, а також досягненню пропорційного рівня фінансової забезпеченості окремих територіальних утворень і держави загалом в умовах розвитку місцевого самоврядування. Саме актуальність, науково-теоретична і практична цінність поставленої проблеми, її неповне вивчення та обґрунтування фінансовою наукою обумовили вибір теми дисертаційного дослідження, а також його мету, основні завдання, предмет, об‘єкт та методологію.

Зв‘язок роботи з планами науково-дослідних робіт. Дисертація виконана згідно з планом наукових досліджень кафедри фінансів Тернопільської академії народного господарства в межах держбюджетної теми “Бюджет у системі регулювання економічних і соціальних процесів” (номер державної реєстрації 0197U003465). Автором зроблено внесок у реалізацію першого етапу теми – наукове обґрунтування теоретичних і організаційних засад розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи. Дисертаційна робота є складовою комплексної науково-дослідної теми “Фінанси регіону в умовах формування ринкових відносин: стан, тенденції, прогнозування розвитку” (номер державної реєстрації 0199U001889), яка розробляється колективом кафедри фінансів Чернівецького національного університету ім. Ю.Федьковича. Особисто автором підготовлено другий розділ звіту “Бюджетна політика регіону”.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка і обґрунтування пропозицій щодо напрямів розвитку і удосконалення процесу регулювання міжбюджетних відносин в умовах трансформації економічної системи України.

Досягненню поставленої мети сприяє постановка і вирішення таких конкретних завдань:

- узагальнити теоретичні засади регулювання міжбюджетних відносин в умовах гармонізації процесів розвитку місцевого самоврядування та стану державних фінансів;

- охарактеризувати сучасний стан розподілу повноважень органів влади різних рівнів і відповідного розмежування видатків між ланками бюджетної системи України;

- визначити місце регулювання в організації міжбюджетних відносин в умовах економіки перехідного типу;

- виявити рівень впливу регулювання міжбюджетних відносин на розв‘язання проблем формування та розмежування доходів між бюджетами органів державної влади і місцевого самоврядування;

- розкрити особливості практичного застосування дотації як інструменту регулювання міжбюджетних відносин у бюджетному процесі в Україні з метою оптимізації фінансового забезпечення реалізації суспільних благ населенню різних адміністративно-територіальних одиниць;

- з‘ясувати відповідність організації взаємозв‘язків ланок бюджетної системи сучасним умовам соціально-економічного розвитку України та визначити її роль у розв‘язанні проблем регулювання міжбюджетних відносин;

- оцінити можливості застосування окремих елементів досвіду зарубіжних країн у сфері організації міжбюджетних відносин;

- розробити практичні рекомендації щодо удосконалення системи заходів по регулюванню відносин між бюджетами різних рівнів.

Об'єктом дисертаційного дослідження є сфера фінансових відносин, які формують середовище для регулювання руху одержавленої частини вартості валового внутрішнього продукту між ланками бюджетної системи України.

Предметом дослідження є регулювання бюджетних фондів органів державної влади і місцевого самоврядування.

Методи дослідження ґрунтуються на діалектичному пізнанні соціально-економічних процесів, що передбачає розгляд фінансових явищ у їх зародженні, розвитку, відмиранні негативного і здобутті нових якостей, актуальних в умовах перехідної економіки. Такий підхід дозволяє розкрити цілісність бюджетної системи та механізму, який забезпечує її розвиток, виявити багатогранні типи зв‘язків у ньому і на основі цього створити модель складного процесу регулювання міжбюджетних відносин. У процесі дослідження використано теоретично-аналітичні та емпірично-фактологічні методи пізнання. Їх застосування дає можливість розглянути наукові підходи до організації та регулювання міжбюджетних відносин, зробити порівняльне узагальнення реальних заходів, емпіричних фактів, статистичних даних, динамічних процесів у сфері розподілу доходів та видатків між ланками бюджетної системи.

Методологічною основою дисертаційної роботи є вчення про наукові методи пізнання, напрацьовані положення світової економічної науки та досягнення сучасної зарубіжної і вітчизняної фінансової думки, дослідження провідних теоретиків і практиків у галузі регулювання міжбюджетних відносин, а також чинні законодавчі документи, щодо бюджетного процесу.

Інформаційну основу дослідження склали матеріали Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України, Державного казначейства України, Державного комітету статистики України. У роботі над дисертацією використані положення законодавства України з питань бюджетного процесу, а також юридичні акти органів влади України.

Наукова новизна одержаних результатів. Основні положення роботи, що визначають суть наукової новизни, полягають у наступному:

- уточнено вихідні теоретичні принципи регулювання міжбюджетних відносин, до яких включено принципи комплексності, історичності, об‘єктивності та еволюційності. Їх використання в бюджетному процесі враховує різноаспектні фактори впливу на організацію міжбюджетних взаємин, що зумовлює зміцнення демократичних засад у розвитку України, є гарантом фінансової незалежності органів місцевого самоврядування;

- поглиблено положення щодо суті поняття регулювання міжбюджетних відносин, що дозволяє при комплексному аналізі заходів по їх упорядкуванню та реґламентуванню розмежувати терміни “бюджетне регулювання” та “регулювання міжбюджетних відносин”, де останнє визначено, з одного боку, як процес, а з іншого, - як сукупність заходів впливу, пов’язаних з перерозподілом коштів між ланками бюджетної системи з метою збалансування обсягів видатків, обумовлених законодавчо визначеними повноваженнями органів влади різних рівнів, та їхніх можливостей по акумулюванню бюджетних ресурсів;

- доповнено класифікацію доходів бюджету поділом їх на власні, закріплені і регулюючі, яка покращує групування міжбюджетних трансфертів за ознакою фінансування самоврядних чи делегованих владних повноважень, що надаються органам територіального управління з метою впровадження державної політики на місцях;

- обґрунтована доцільність оптимізації структури доходів і видатків місцевих бюджетів, адекватної обмеженню кола делегованих функцій на користь розширення власних повноважень територіальних органів влади, що сприятиме підвищенню якості суспільних послуг, наданих населенню, та зростанню ефективності перерозподільчих заходів у межах бюджетної системи України;

- розкрито особливості дотації як методу субсидування, її місце у забезпеченні реальної фінансової незалежності місцевого самоврядування, передбаченої Конституцією держави і законодавством України, що дозволило теоретично розмежувати чинний порядок надання трансфертів за рахунок коштів загального фонду дотацій із механізмом використання регулюючих доходів;

- запропоновано ввести в практику регулювання відносин між ланками бюджетної системи класифікацію адміністративно-територіальних одиниць України з метою врахування різного рівня їхнього соціально-економічного розвитку, який обумовлює суттєву диференціацію у фінансових можливостях місцевих органів влади по задоволенню суспільних потреб населення відповідних територіальних утворень.

Достовірність і обґрунтованість одержаних висновків обумовлені використанням наукових методів пізнання та аналізом значних масивів статистичної інформації, що підтверджує визначені тенденції.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що в дисертації розроблені рекомендації щодо удосконалення системи заходів по впорядкуванню відносин між ланками бюджетної системи. Окремі висновки можуть бути використані у практичній роботі Міністерства фінансів України при реформуванні бюджетного процесу, стабілізації процедури складання і виконання бюджетів різних рівнів та фінансового контролю. Результати наукових розробок уже знайшли певне впровадження в діяльності державних фінансових органів. Зокрема окремі пропозиції щодо структури доходів і видатків місцевих бюджетів враховані головними фінансовими управліннями Івано-Франківської (довідка №1222 від 22.11.00 р.) та Чернівецької (довідка № 01-01/397 від 28.11.00 р.) обласних державних адміністрацій.

Матеріали дисертаційної роботи використовуються в навчальному процесі Чернівецького національного університету ім. Ю.Федьковича при викладанні окремих тем та проведенні практичних занять з курсів “Фінанси”, “Бюджетна система”, “Податкова політика і оподаткування” (довідка № 6 від 24.11.00 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною роботою здобувача. Автором зроблено внесок у комплексне дослідження теоретичних та методологічних засад організації і регулювання міжбюджетних відносин. Опубліковані праці виконані без співавторства, за винятком однієї, де особисто здобувачем обґрунтовані можливості використання окремих положень теорії державних фінансів Й.Шумпетера в сучасних умовах соціально-економічного розвитку України.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і результати наукового дослідження обговорювалися на засіданнях кафедр фінансів Тернопільської академії народного господарства та Чернівецького національного університету ім. Ю.Федьковича, а також доповідалися автором на міжнародних науково-практичних конференціях “Проблеми економічної політики у вільних економічних зонах” (Чернівці, 1995 р.), “Інвестиційна діяльність в Україні: проблеми розвитку та регулювання” (Чернівці, 1997 р.), “Город, регион, государство: проблемы распределения власти” (Слов‘яногірськ, 1997 р.), “Роль фінансово-кредитної системи у стимулюванні економічного зростання в Україні” (Луцьк, 1999 р.), “Стратегія економічного розвитку в умовах глобалізації” (Чернівці, 2000 р.), всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми фінансів, грошового обігу та кредиту” (Київ, 2000 р.), науково-методологічному семінарі економічного факультету Чернівецького національного університету ім. Ю.Федьковича (19.04.00 р.) (довідка № 7 від 24.11.00 р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження викладені автором у 12 публікаціях загальним обсягом 3,6 д.а., з них 6 – у наукових фахових виданнях. Обсяг частки дисертанта в опублікованих працях становить 3,4 д.а.

Структура та обсяг дисертаційної роботи. Відповідно до мети, завдань та логіки дослідження визначена структура роботи, яка складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків.

Повний обсяг дисертаційного дослідження становить 249 сторінок комп‘ютерного тексту, в тому числі: 19 таблиць на 23 сторінках, 7 рисунків на 7 сторінках, 3 додатки на 4 сторінках. Список використаних джерел налічує 245 найменувань і розміщений на 21 сторінці.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ.

У вступі обґрунтовано актуальність теми, розкрито рівень її розробки в економічній літературі, визначено мету, задачі, об‘єкт, предмет, методологічну та інформаційну базу роботи, наукову новизну, практичне значення, особистий внесок та апробацію її результатів.

У розділі I – “Теоретичні засади регулювання міжбюджетних відносин” – проведено комплексне дослідження по вивченню суті і способів упорядкування та регламентування різних форм міжбюджетних відносин, що дає можливість визначити місце регулювання у розвитку взаємин між ланками бюджетної системи.

Для бюджетної сфери перерозподілу фінансових ресурсів характерні взаємозв‘язки між державними і місцевими органами влади з приводу акумулювання і використання державних доходів. Вони відображають способи функціонування міжбюджетних відносин, які опосередковують залежність складових бюджетної системи держави. Тому автор визначив міжбюджетні відносини як зв‘язки, які виникають між різними територіальними громадами, їхніми об‘єднаннями і суспільством загалом в особі управлінських органів у процесі використання обмежених бюджетних ресурсів, а також в організації, розподілі і реалізації внутрішніх щодо бюджетної системи потоків коштів. Така взаємозалежність іманентно властива через існування єдиної бази централізованих державних доходів у межах країни і одночасно суттєвих відмінностей у зосередженні джерел коштів по її території, а також через об‘єктивну необхідність задовольняти загальносуспільні потреби і відповідно розподіляти бюджетні ресурси по адміністративно-територіальних одиницях та по вертикалі державного управління.

Міжбюджетні відносини розглянуто з урахуванням структури бюджетної системи країни. З огляду на приналежність останньої до соціальних систем, у дисертації визначено умови, за яких вона може досягнути стану відносної рівноваги, і обґрунтовано домінуючу роль регулювання в цьому процесі. При регулюванні міжбюджетні відносини матеріалізуються в русі державних доходів, які розподіляються між ланками бюджетної системи країни і зосереджуються у централізованих фондах, якими є бюджети адміністративно-територіальних одиниць і держави.

В результаті дослідження уточнено розмежування таких економічних термінів, як “бюджетне регулювання” і “регулювання міжбюджетних відносин”. Для характеристики процесу впорядкування відносин у межах бюджетної системи більш коректним визначено використання останньої дефініції.

Як складова бюджетного процесу, регулювання міжбюджетних відносин теж є процесом, оскільки реалізується на кожній його стадії (за винятком етапу складання, розгляду і затвердження звіту про виконання бюджету). Автором розкрито особливості застосування методів регулювання під час планування та виконання бюджету. Заходи по організації міжбюджетних грошових потоків є необхідною складовою розв‘язання завдань кожної стадії бюджетного процесу і забезпечують можливість переходу від одного його етапу до іншого. Одночасно в контексті функціонування бюджетного механізму, регулювання регламентує, узгоджує та упорядковує перерозподільчі процеси, розвиток яких підпорядкований впливу багатьох факторів. Тому в системі управління потоками бюджетних ресурсів регулювання представляє сукупність заходів, спрямованих на досягнення стану рівноваги бюджетної системи. В цьому аспекті ефективність регламентування та упорядкування міжбюджетних відносин відображена у рівні збалансованості доходів і видатків усіх бюджетів. Тому, з позиції автора, регулювання міжбюджетних відносин охарактеризовано як процес та сукупність заходів впливу, пов’язаних з перерозподілом коштів між ланками бюджетної системи з метою збалансування обсягів видатків, обумовлених законодавчо визначеними повноваженнями органів влади різних рівнів, та їхніх можливостей по акумулюванню бюджетних ресурсів. Гострота й актуальність суперечливого двоєдинства розвитку державних і місцевих фінансів в Україні зумовлюють додаткову необхідність регламентування міжбюджетних відносин, застосуванням інструментів якого забезпечується втручання держави в різні сфери суспільного життя на рівні територіальної громади.

З урахуванням реалій соціально-економічного і політичного розвитку України автором обґрунтовано необхідність перегляду і доповнення класифікації доходів місцевих бюджетів їх поділом на власні, закріплені та регулюючі за такими характеристиками: категорія “власні доходи” тлумачиться як бюджетні ресурси, що є грошовою основою для реалізації власних владних повноважень; “закріплені” і “регулюючі доходи” – ресурси, за рахунок яких фінансується здійснення делегованих владних повноважень. Закріплені доходи, на відміну від регулюючих, сплачуються до місцевих бюджетів на постійній основі.

На основі огляду економічної літератури в роботі з‘ясовано суть, умови надання, переваги та недоліки методів субсидування, практика застосування яких має місце у процесі регулювання міжбюджетних відносин в Україні. Автор детально зупиняється на характеристиці дотації, субсидії і субвенції як різновидів офіційних трансфертів і дає їм таке тлумачення: дотація - трансферт, який передається по вертикалі міжбюджетних відносин на безповоротній основі з метою фінансування видатків загальнодержавного значення; субвенція - цільовий трансферт, який надається по вертикалі міжбюджетних відносин і при нецільовому використанні підлягає поверненню; субсидія - трансферт, який передається між ланками бюджетної системи з метою фінансового забезпечення перенесених по вертикалі державного управління протягом бюджетного року владних повноважень.

У процесі виконання бюджетів допоміжне місце відведено взаєморозрахункам та кредитуванню. Основною вадою чинного порядку надання і одержання коштів з бюджетів інших рівнів є законодавчо-нормативна невизначеність підстав для здійснення взаєморозрахунків, які позбавляють бюджети реальних ресурсів, потрібних для виконання першочергових зобов‘язань перед населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць та іншими бюджетами. Аналогічна відсутність законодавчих норм використання міжбюджетних позичок фактично перетворила їх у приховані дотації для окремих дефіцитних бюджетів, що й позбавляє раціонального підґрунтя подальше застосування позик у бюджетному процесі.

В дисертації показано вплив специфіки застосування одного з методів регулювання міжбюджетних відносин на масштаби використання іншого, а також умотивовується провідна роль розмежування доходів між ланками бюджетної системи відповідно до розподілу владних повноважень при визначенні сукупності способів упорядкування взаємин між ними.

У розділі П – “Імперативи регулювання міжбюджетних зобов‘язань в Україні” – охарактеризовано і проаналізовано рівень регулювання міжбюджетних відносин в Україні.

Автор відмічає, що осердям системи заходів по регулюванню міжбюджетних відносин є виокремлення в складі державних послуг тих, які раціонально надавати на місцевому рівні. Це зумовлює відповідний розподіл владних повноважень по вертикалі управління, який у бюджетній сфері трансформується в конкретні напрямки видатків, що потрібно ґарантовано забезпечити фінансовими ресурсами. На основі проведеного в роботі аналізу розподілу видатків зведеного бюджету України за видами бюджетів зроблено висновок про суттєве обмеження кола власних повноважень місцевих органів влади. Тому зростання реальних можливостей останніх щодо вирішення проблем економічного і соціального розвитку відповідних територіальних громад загострює завдання розширити, насамперед, перелік їх самоврядних повноважень. Крім того, результати дослідження структури видатків зведеного бюджету підтверджують її відносну незмінність протягом 1995-2000 рр., незважаючи на прийняття в 1997 р. Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, яким закріплено поділ владних повноважень на власні і делеговані. Задекларований курс на розвиток місцевого самоврядування не підтверджується аналізом практичних даних, оскільки по більшості напрямків видатків за функціональною класифікацією посилилася роль саме Державного бюджету України. У підсумку це зумовило обмеження участі місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету України з 48,1% у 1998 р. до прогнозованих 33,9% у 2001 р. Одночасне скорочення частки місцевих бюджетів у ВВП до 9,1% у 2001 р. лімітує фінансові можливості органів влади нижчих рівнів і позбавляє реальних підстав оптимістичні прогнози щодо перспектив розвитку місцевого самоврядування в нашій державі.

Чільне місце у дисертації посідає дослідження бюджетного планування, в ході якого конкретизуються параметри методів регулювання міжбюджетних відносин. Аналізуючи наведені у таблиці 1 відносні величини, які характеризують участь місцевих бюджетів області у доходах і видатках усіх місцевих бюджетів країни, автор робить висновок про те, що фактичні результати роботи територіальних громад та їх об‘єднань недостатньо корелюють із плановими обсягами коштів, що залишаються в певному бюджеті в наступному році. Такий порядок бюджетного планування стримує місцеві органи влади у пошуку нових дохідних джерел наповнення бюджетів, а також зумовлює перерозподіл коштів між бюджетами шляхом диференціації розмірів міжбюджетних трансфертів.

Таблиця 1

Показники питомої ваги бюджетів окремих західних областей України

у планових витратах і фактичних доходах місцевих бюджетів України

Рік | Місцеві

бюдже-ти Украї-ни,тис. грн. | Місцеві

бюджети Івано-Франківської області | Місцеві

Бюджети Львівської області | Місцеві

бюджети Тернопільської області | Місцеві

бюджети Чернівецької області

тис.

грн. | % | ? | тис.

грн. | % | ? | тис.

грн. | % | ? | тис.

грн. | % | ?

1996: доходи | 10952366 | 303178 | 2,8 | - | 516543 | 4,7 | - | 157101 | 1,4 | - | 127361 | 1,2 | -

1997: видатки | 10888545 | 302943 | 2,8 | 0,0 | 569268 | 5,2 | +0,5 | 242767 | 2,2 | +0,8 | 189636 | 1,7 | +0,5

1997: доходи | 12138146 | 237573 | 2,0 | - | 509138 | 4,2 | - | 125167 | 1,0 | - | 114867 | 0,9 | -

1998: видатки | 11752859 | 301516 | 2,6 | +0,6 | 585157 | 5,0 | +0,8 | 233001 | 2,0 | +1,0 | 178504 | 1,5 | +0,6

1998: доходи | 13210822 | 270325 | 2,0 | - | 571168 | 4,3 | - | 115372 | 0,9 | - | 129878 | 1,0 | -

1999: видатки | 12783028 | 383273 | 3,0 | +1,0 | 670357 | 5,2 | +0,9 | 321592 | 2,5 | +1,6 | 221699 | 1,7 | +0,7

1999: доходи | 12835545 | 355324 | 2,8 | - | 713718 | 5,6 | - | 143612 | 1,1 | - | 142876 | 1,1 | -

2000: видатки | 12204374 | 365414 | 3,0 | +0,2 | 657967 | 5,4 | -0,2 | 280041 | 2,3 | +1,2 | 209828 | 1,7 | +0,6

2000: доходи | 14206994 | 207302 | 1,5 | - | 489009 | 3,4 | - | 132630 | 0,9 | - | 132514 | 0,9 | -

2001: видатки | 17911289 | 547476 | 3,1 | +1,6 | 1004248 | 5,6 | +2,2 | 416473 | 2,3 | +1,4 | 306622 | 1,7 | +0,8

Примітки: 1. Розмір доходів бюджетів фактичний, без урахування міжбюджетних трансфертів.

2. Розмір видатків плановий.

3. % - питома вага у загальній сумі доходів або видатків місцевих бюджетів України.

4. ? - відхилення питомої ваги запланованих на наступний рік видатків від питомої

ваги фактичних у попередньому році доходів місцевих бюджетів області.

5. Розраховано за даними Міністерства фінансів України.

Порівняння узагальнених показників, які характеризують забезпечення визначеного обсягу суспільних благ, ґарантованих певним рівнем державної влади, вперше здійснено за допомогою коефіцієнта соціальної видаткоспроможності, який розраховано як відношення розміру видатків бюджету адміністративно-територіальної одиниці на освіту, охорону здоров‘я, соціальний захист та соціальне забезпечення на одного жителя до аналогічного загальнодержавного показника. Аналіз свідчить, що в останні роки в Україні склалася досить динамічна соціальна видаткоспроможність місцевих бюджетів (у 1998 р. цей коефіцієнт коливався від 0,753 в Одеській області до 1,550 по м. Києву, у 1999 р. – від 0,690 в Чернівецькій області до 1,347 по м. Києву) /рис. 1/. Вона відображає чималі відмінності у фінансових можливостях органів влади щодо забезпечення гарантованого Конституцією України мінімуму життєво необхідних соціальних потреб населення адміністративно-територіальних одиниць, впливаючи на добробут кожного громадянина. Для більш повної оцінки визначено коефіцієнти місцевої і сукупної видаткоспроможності, які аналогічно розраховано на основі видатків як місцевих, так і Державного бюджету України, в конкретній адміністративно-територіальній одиниці. Одержані результати порівняння коефіцієнтів місцевої і сукупної видаткоспроможності дали підстави для висновку, що територіальний розподіл коштів Державного бюджету не покращує ситуацію із відносно рівномірним (у залежності від кількості жителів) забезпеченням адміністративно-територіальних одиниць бюджетними ресурсами.

Таким чином, головна проблема в розподілі видатків між ланками бюджетної системи полягає у визначенні оптимальних меж функціонування бюджетів та забезпеченні їхнього якісного і ритмічного виконання. Можливий розв‘язок цієї проблеми дисертант бачить у перегляді структури видатків місцевих бюджетів на користь самоврядних повноважень, що дозволить зменшити ступінь централізації державних фінансів.

Дослідження складу і структури доходів Державного і місцевих бюджетів України проведено таким чином, щоб охарактеризувати можливості реалізації владних повноважень. Автором виявлено низький рівень забезпеченості місцевих бюджетів власними доходами, який є недостатнім для фінансування власних повноважень органів самоврядування. Тому реалізація принципу самостійності бюджетної системи України залишається проблематичною. Виконання розширеного переліку делегованих функцій також не підкріплене відносно стабільними джерелами бюджетних ресурсів: власні і закріплені доходи становлять менше третини усієї сукупності сплачуваних до місцевих бюджетів України податків та інших обов‘язкових платежів. Через це, на думку автора, місцеві органи влади перебувають у фактичній залежності від органів влади вищого рівня, які визначають умови надходження інших видів доходів бюджетів – регулюючих, а також міжбюджетних трансфертів. Аналізуючи наслідки щорічного перегляду складу і нормативів відрахувань від регулюючих доходів, а також доходів загального фонду дотацій державного бюджету, автор розкриває його негативний вплив для організації роботи місцевих фінансових органів та стабільності і передбачуваності бюджетного процесу.

У роботі зазначається, що велика диференціація у рівні соціально-економічного розвитку областей України не дає змоги збалансувати доходи і видатки місцевих бюджетів без використання методів субсидування. На підставі аналізу частки міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів, яка прогресує з 9,7% у 1996 р. до 25,9% у 2001 р., зроблено висновок про зростання залежності ланок бюджетної системи України по вертикалі відносин при формуванні їхніх доходів, посилення процесів централізації влади в країні. Враховуючи щоденний характер перерахування трансфертів за рахунок доходів загального фонду дотацій державного бюджету, розкрито симбіоз такого порядку дотування місцевих бюджетів і механізму використання регулюючих доходів при упорядкуванні міжбюджетних відносин. Відмінності у суті дотації і регулюючих доходів стали підставою для обґрунтування необхідності визнання факту застосування регулюючих доходів із диференційованими для місцевих бюджетів нормативами відрахувань від них. При цьому єдиний підхід до бюджетів територіальних одиниць порушено не буде. Оскільки, на думку автора, справедливість у процесі регулювання міжбюджетних відносин полягає не у визначенні однакових нормативів відрахувань для бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць, а в застосуванні єдиної методології розрахунку доходів і видатків місцевих бюджетів, що дозволяє врахувати особливості розвитку територій, їх фінансово-ресурсний потенціал.

Дисертант звертає увагу і на такий аспект проблеми субсидування, як організація грошових потоків між Державним та місцевими бюджетами в процесі їх виконання. Порівнянням розмірів низхідних та висхідних по вертикалі бюджетної системи потоків коштів обґрунтовано неможливість переходу окремих західних областей України на самофінансування, а також необхідність скорочення неефективного перерозподілу бюджетних ресурсів у межах зустрічних грошових потоків.

У роботі розкрито таке негативне явище в регулюванні міжбюджетних відносин, як вплив на перерозподіл коштів суб‘єктивних факторів. Це є результатом неспівпадання потреби в обсягах асигнувань з місцевих бюджетів та можливостями щодо формування доходів за рахунок власної і закріпленої фінансової бази.

Таким чином, недоліки системи заходів по регламентуванню і упорядкуванню взаємовідносин між ланками бюджетної системи не дозволяють забезпечити коштами у повному розмірі і на стабільній основі виконання владних функцій органами управління різних рівнів, що потребує поступової оптимізації чинного механізму упорядкування міжбюджетних відносин.

У розділі Ш – “Вектори розвитку регулювання міжбюджетних відносин в Україні” – проаналізовано адекватність стану бюджетної системи України реаліям політичного і соціально-економічного розвитку держави та запропоновано напрями удосконалення регулювання міжбюджетних відносин з урахуванням світових тенденцій цього процесу.

Автор вважає, що можливість передбачити регулювання на чіткій і стабільній основі залежить від побудови та механізму функціонування системи бюджетів, а також організації внутрішніх і зовнішніх щодо неї грошових потоків. На підставі дослідження складу та структури бюджетної системи України розкрито її багатоступеневість, яка зумовлює труднощі при формуванні доходів місцевих бюджетів та економічно неефективний зустрічний рух коштів. Тому як вихідний захід в удосконаленні організації міжбюджетних відносин автором прийнято вирішення питання щодо оптимальних розмірів адміністративно-територіальних одиниць в Україні, а також налагодження зв‘язків між Державним і міськими та районними бюджетами. Це сприятиме формуванню власної дохідної бази місцевих бюджетів у достатніх розмірах, скороченню обсягів міжбюджетного перерозподілу коштів. За таких умов відносини в межах бюджетної системи носитимуть характер прямих зв‘язків, зайві етапи перерозподілу ресурсів будуть обмежені, що програмуватиме повноцінну реалізацію прав територіальних громад на місцеве самоврядування.

Прагненню уникнути неефективних заходів при регулюванні міжбюджетних відносин в Україні підпорядковано проведене у дисертації дослідження зарубіжного досвіду аналогічних процесів. До основних його моментів автором віднесено необхідність врахування національних особливостей кожної держави; дотримання науково обґрунтованих меж у розподілі владних повноважень між різними рівнями державного управління; досягнення балансу між потребами відмінних за ступенем економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць за допомогою застосування комбінації заходів по регулюванню; зміцнення грошової бази місцевих бюджетів за рахунок декількох вагомих джерел податкових надходжень; використання об‘єктивних критеріїв при визначенні фінансових потреб і можливостей бюджетів територіальних громад та розвитку міжбюджетних відносин у країні.

У роботі аргументовано доводиться необхідність прийняти за базові в процесі реформування системи заходів по упорядкуванню взаємин між ланками бюджетної системи такі принципи, як комплексність, історичність, об‘єктивність та еволюційність.

Автор керується необхідністю повного і стабільного фінансового забезпечення виконання самоврядних повноважень за рахунок власних ресурсів місцевих бюджетів. З цією метою аргументовано доведено, що відповідно до суті, економічної ефективності, механізмів утримання загальнодержавних обов‘язкових платежів доцільно змінити чинну практику їх розмежування між ланками бюджетної системи. При цьому виділено підстави для визначення окремих податків, що традиційно у повному обсязі зараховуються до місцевих бюджетів, як їх власних доходів. Такий захід дозволить стабілізувати бюджетний процес на рівні адміністративно-територіальних одиниць. Фінансову підвалину органів самоврядування по виконанню делегованих повноважень, на думку автора, доцільно посилити, розширивши перелік закріплених за місцевими бюджетами доходів та віднісши до їх складу насамперед прибутковий податок з громадян і податок на прибуток некомунальних підприємств.

Розміри дотування місцевих бюджетів фактично віддзеркалюють обсяг прихованого або штучного дефіциту коштів, який концентрується на нижчому рівні бюджетної системи України. Він обумовлює необхідність перегляду механізму перерозподілу бюджетних ресурсів, тіснішої його прив‘язаності до об‘єктивних потреб територіальних утворень. З метою урахування індивідуальних особливостей соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць доцільно коригувати індекс податкоспроможності на рівень цін, який склався в області протягом базового періоду. Це дозволить надати вказаному показнику порівняного із середнім по Україні вигляду.

Збалансування місцевих бюджетів рекомендовано здійснювати на основі введення в практику регулювання міжбюджетних відносин класифікації адміністративно-територіальних одиниць країни. За основу для систематизації територій автором обрано рівень їхнього соціально-економічного розвитку, визначеного на підставі об‘єктивних критеріїв. Розрахований індекс розвитку території доцільно застосовувати двічі, насамперед, з метою підвищення відповідальності місцевих органів влади за виконання власних бюджетів. Її досягнення пов‘язано із законодавчою фіксацією такої регулятивної норми: якщо сума трансферту за рахунок доходів загального фонду дотацій одержана не в прогнозованому розмірі, тоді рівень її надходження до відповідних місцевих бюджетів за рахунок доходів Державного бюджету України доцільно обмежити 90% - для бюджетів адміністративно-територіальних одиниць першої групи, 95% - другої групи, 100% - третьої групи економічної класифікації.

Одночасно можна стимулювати місцеві органи влади до нарощування дохідної бази місцевих бюджетів. Для цього при зростанні індексу соціально-економічного розвитку території слід зафіксувати норматив щоденних відрахувань від загального фонду дотацій до даного бюджету, не допускаючи його зменшення. Крім вищенаведених завдань, такий захід сприятиме реалізації стратегічної мети регулювання міжбюджетних відносин – зростання кількості та якості послуг, одержуваних населенням територіальної одиниці, і, відповідно, його загального життєвого рівня.

ВИСНОВКИ.

У дисертації наведене нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у дослідженні теоретичних і практичних засад регулювання міжбюджетних відносин в Україні. Їх реалізація, на наш погляд, сприятиме оптимізації перерозподілу бюджетних ресурсів і поліпшенню структури та якості суспільних благ, одержуваних населенням різних адміністративно-територіальних одиниць країни. Виходячи із проведеного дослідження, одержано такі результати:

1. Регулювання міжбюджетних відносин є складовою системи бюджетного регулювання соціального і економічного розвитку держави та окремих її регіонів, характеризуючи процес та сукупність заходів впливу, пов’язаних з перерозподілом коштів між ланками бюджетної системи з метою збалансування обсягів видатків, обумовлених законодавчо визначеними повноваженнями органів влади різних рівнів, та їхніх можливостей по акумулюванню бюджетних ресурсів.

2. Призначення регулювання міжбюджетних відносин реалізується, насамперед, в оптимально можливому в умовах обмеженості бюджетних ресурсів фінансовому забезпеченні розвитку як окремих адміністративно-територіальних одиниць, так і усієї країни. В умовах децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування регламентування відносин у межах бюджетної системи визначено як одну з форм втручання держави в різні процеси економічного і соціального характеру, які відбуваються на рівні села, селища, міста, району та області.

3. До переліку основних методів упорядкування відносин між ланками бюджетної системи України віднесено процентні відрахування від регулюючих доходів, трансферти, передані та одержані з інших бюджетів кошти. Розмежування доходів, що передбачає виділення їх окремих видів відповідно до суті та економічного призначення, розкрито як основу для вибору методів регулювання міжбюджетних відносин.

4. Основними недоліками механізму використання міжбюджетних трансфертів є значна диференціація нормативів відрахувань від загального фонду дотацій для різних територіальних одиниць, відсутність у місцевих органів влади стимулів до нарощування податкової бази, можливість адміністративного втручання у перерозподіл бюджетних ресурсів.

5. Необхідність повноцінної і реальної реалізації положень Конституції України і Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” зумовлює існування прямих взаємин між Державним та місцевими бюджетами базового рівня. Проте за чинного адміністративно-територіального поділу країни та досягнутого рівня соціально-економічного розвитку селищ і сіл визначено більш реальним налагодження взаємодії Державного бюджету з обласними, районними та міськими бюджетами.

6. У дослідженні теоретично доведено, що будь-який курс, направлений на вдосконалення упорядкування міжбюджетних відносин, необхідно реалізовувати, базуючись на науково обґрунтованих принципах комплексності, історичності, об‘єктивності та еволюційності. В процесі горизонтального регулювання доходів і видатків місцевих бюджетів України особлива роль відведена дотриманню принципу національної солідарності, яка дозволяє забезпечити потенційну рівноправність усіх громадян України при перерозподілі суспільного продукту і використанні бюджетних ресурсів.

Виходячи із проведеного дослідження, розроблені практичні рекомендації, основний зміст яких полягає у наступному:

- віднести до переліку самоврядних повноважень місцевих органів влади з числа делегованих утримання житлово-комунального господарства (в повному обсязі), міського електро- і автотранспорту, представницьких структур управління, закладів дошкільної освіти, культури і мистецтва (крім закладів, які мають загальнодержавне значення), засобів масової інформації, територіальні центри і відділення соціальної допомоги на дому, адресну соціальну допомогу малозабезпеченим сім‘ям, фінансову підтримку громадських організацій інвалідів і ветеранів, а також спортивних споруд з метою підвищення якості одержуваних населенням адміністративно-територіальних одиниць суспільних послуг, скорочення неефективних витрат та врахування особливостей розвитку територій;

- включити до складу місцевих податків і зборів такі платежі: податок на прибуток комунальних підприємств, податок на промисел, плату за патент на деякі види підприємницької діяльності, єдиний податок на підприємницьку діяльність, плату за землю, збори за користування природними ресурсами місцевого значення, податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, майнові податки;

- з метою усунення необґрунтованої дотаційності закріпити за бюджетами місцевого самоврядування прибутковий податок з громадян та податок на прибуток підприємств. При організації прямих зв‘язків між Державним та міськими бюджетами профіцит, який виникатиме, доцільно вилучати за допомогою фіксованих відрахувань коштів до Державного бюджету України;

- здійснювати регулювання місцевих бюджетів у межах району на основі процентних відрахувань від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств;

- коригувати індекс відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці на рівень цін, який склався на цій території протягом базового періоду;

- ввести в практику регулювання міжбюджетних відносин економічну класифікацію адміністративно-територіальних одиниць України.

Список публікацій автора за темою дисертації

У наукових фахових виданнях:

1.

2.

3.

4.

5.