НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ ПРОМИСЛОВОСТІ

УДК 336.12+338.2

СИСОЙ ЮЛІЯ ВАСИЛІВНА

УПРАВЛІННЯ ФОРМУВАННЯМ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

В ПЕРЕХІДНІЙ ЕКОНОМІЦІ

Спеціальність 08.02.03 – Організація управління, планування і регулювання економіки

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Донецьк-2001

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Донецькому національному університеті Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк) на кафедрі економіки підприємства.

Науковий керівник – кандидат економічних наук, доцент

Християнівська Світлана Володимирівна,

Донецький національний університет

Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк),

доцент кафедри економіки підприємства

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор

Омелянович Лідія Олександрівна,

Донецький державний університет економіки

і торгівлі ім. М. Туган – Барановського

Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк),

завідуюча кафедрою фінансів і банківської справи

кандидат економічних наук, доцент

Бєлопольська Валентина Миколаївна,

Донецький національний університет

Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк),

доцент кафедри фінансів і банківської справи

Провідна установа – Одеський державний економічний університет

Міністерства освіти і науки України (м. Одеса),

кафедра регіональної економіки і підприємництва

Захист відбудеться “24” вересня 2001 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.151.01 в Інституті економіки промисловості НАН України за адресою: 83048, Донецьк, вул. Університетська, 77.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту економіки промисловості НАН України за адресою: 83048, Донецьк, вул. Університетська, 77.

Автореферат розісланий “22” серпня 2001р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.М. Кузьменко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Складне положення в економіці держави негативно відбилось на стані місцевих бюджетів України. Механізм управління формуванням місцевих бюджетів є недостатньо ефективним, що підтверджується несталістю та малозабезпеченістю дохідної частини місцевих бюджетів, виникненням конфліктних ситуацій в регіонах щодо обсягів трансфертної підтримки. А втім роль місцевих бюджетів в управлінні економікою досить вагома, оскільки вони є значними важелями, що впливають на темпи та пропорції суспільного розвитку. Рівень формування місцевих бюджетів є водночас і умовою, і результатом соціально-економічного розвитку певних територій. Тому створення ефективного механізму управління формуванням місцевих бюджетів стає однією з актуальних проблем, від вирішення якої залежатиме стабілізація та зростання економіки. В теперішній час Україна має розгалужений механізм управління формуванням місцевих бюджетів, окремі складові якого виявились недостатньо обгрунтованими та узгодженими. В останні роки головні завдання поліпшення цього механізму управління були зведені до вивчення можливостей втілення різноманітних варіантів подолання фінансової залежності місцевих бюджетів від центрального бюджету, яка з кожним роком стає більш значною. Основу вказаних варіантів складає перерозподіл функцій між центральною та місцевою владою. Це є дуже важливим при формуванні місцевих бюджетів, тому що будь-яке рішення, що приймається органами законодавчої чи виконавчої влади, якщо воно передбачає певні витрати, повинно мати фінансове обгрунтування. В Україні питання бюджетної децентралізації та зміцнення власної дохідної бази місцевих бюджетів потребують на першочергове вирішення. В 1997 р. близько 70% видатків консолідованого бюджету профінансовано через державний бюджет України, що свідчить про високий рівень централізації в системі бюджетів України та зменшення значення місцевих бюджетів. В бюджеті 1998 р. також спостерігається ця негативна тенденція у вигляді закріплення централізації коштів консолідованого бюджету на рівні 77,3%, в 1999 р. централізація становить 79%. Це свідчить про те, що закладені в бюджетній системі України пропорції не створюють умов для розвитку місцевих виробничої та соціальної сфер, оскільки важелі бюджетного управління підпорядковані центральним органам влади. Крім того, концентрація високодохідних джерел в державному бюджеті та відсутність сталих нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів до місцевих бюджетів не створюють стимулів для органів місцевого самоврядування до пошуків резервів збільшення дохідної частини місцевих бюджетів. Сьогодні до задач досягнення достатнього рівня дохідної забезпеченості місцевих бюджетів необхідно додати також задачу посилення фінансової дисципліни платників податків, яка знаходиться у незадовільному стані.

Таким чином, проблеми формування місцевих бюджетів потребують на наукове вирішення. Саме необхідність поглибленого наукового розроблення проблем формування місцевих бюджетів та їх регулювання і безперечне практичне значення вказаних процесів в сучасних умовах становлення ринкових відносин зумовили вибір теми дисертаційної роботи.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано згідно з планом наукових досліджень Донецького національного університету Міністерства освіти і науки України за темою “Проблеми адаптації підприємств, територіальних та галузевих комплексів до економічних реформ у транзитивних економіках” (номер державної реєстрації 0199UОО1496), у рамках якої автором досліджено механізм формування місцевих бюджетів, розроблено методику планування місцевих бюджетів та пропозиції щодо удосконалення механізму бюджетного регулювання.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у подальшому розвитку теоретичних основ організаційно-економічного механізму управління формуванням місцевих бюджетів України та науковому обгрунтуванні пропозицій та рекомендацій щодо його вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети було вирішено такі задачі:

систематизовано питання теорії та методології сучасного механізму управління формуванням місцевих бюджетів;

розкрито загальні та специфічні умови формування місцевих бюджетів;

обгрунтовано необхідність вдосконалення механізму управління формуванням місцевих бюджетів;

визначено напрями використання зарубіжного досвіду при формуванні місцевих бюджетів;

встановлено причини виникнення податкової заборгованості перед бюджетом;

здійснено пошук резервів додаткових надходжень доходів до місцевого бюджету;

визначено особливості сучасних міжбюджетних відносин та розглянуто зв’язок між власною дохідною базою місцевого бюджету та розміром трансфертних надходжень до нього;

розроблено механізм безперервного бюджетного планування та опрацьовано можливість прогнозування бюджетних доходів за допомогою економіко-математичних методів та моделей;

запропоновано пропозиції по вдосконаленню системи міжрегіонального перерозподілу державних доходів.

Об'єктом дослідження є місцеві бюджети України.

Предметом дослідження є механізм управління формуванням місцевих бюджетів України.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є класичні положення економічної теорії, що використані при дослідженні процесів формування бюджетів. У дисертації використовувалися методи логічного, економічного та системного аналізу, які в сфері податково-бюджетних відносин характеризуються використанням системи бюджетних показників, вивченням причин змін цих показників, виявленням та виміром взаємозв’язку між ними з метою підвищення соціально-економічної ефективності. Економіко – статистичні методи (кореляційно – регресійний аналіз, прогнозування) використано при визначенні впливу основних економічних показників на дохідну частину місцевого бюджету і прогнозуванні обсягів доходів місцевого бюджету. Обробка інформації, аналіз і прогнозування здійснено за допомогою сучасних ПЕОМ.

Інформаційна база роботи формувалася на основі законодавчих та нормативно – правових документів України, праць провідних фахівців у системі державного управління і регулювання економіки, спеціальної економічної літератури, матеріалів науково-практичних конференцій, статистичних даних Державного комітету статистики України, Міністерства фінансів України, фінансових управлінь органів місцевого самоврядування, особистих досліджень автора.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація містить подальший розвиток концептуальних основ вдосконалення системи управління формуванням місцевих бюджетів України. Розроблено організаційно – методичний механізм бюджетного регулювання, який дозволяє враховувати особливості формування окремих місцевих бюджетів.

У дисертаційній роботі отримано результати, що складають наукову новизну:

уточнено понятійний апарат, який використовується при дослідженні проблем державного регулювання економіки стосовно податково-бюджетних відносин, зокрема, поглиблено сутність понять “податково-бюджетна система держави” та “податково-бюджетна політика держави”;

виявлено, що місцеві бюджети мають специфіку, пов'язану зі складом платників податків. Узагальнено властиві таким бюджетам проблеми та обгрунтовано необхідність їх підтримки через створення гнучкого механізму управління формуванням місцевих бюджетів;

запропоновано комплексну систему зміцнення власної або безтрансфертної дохідної бази місцевих бюджетів, з урахуванням необхідності підвищення рівня самостійності місцевих бюджетів;

розроблено рекомендації щодо вдосконалення методики бюджетного планування, яка передбачає складання плану бюджетного розвитку, що дозволить реально оцінювати перспективи при формуванні місцевих бюджетів та своєчасно застосовувати відповідні заходи;

запропоновано обгрунтовану організаційно–економічну основу бюджетного регулювання, що включає до себе новий стимулюючий механізм вирівнювання бюджетів за допомогою трансфертів.

Практичне значення одержаних результатів. Положення і висновки дисертаційної роботи доцільно використовувати при опрацюванні форм і методів державного податково-бюджетного регулювання економіки, при розробці нових та вдосконаленні чинних законодавчих, нормативних документів і програм бюджетного розвитку в Україні.

Практичне значення проведеного дослідження визначено таким:

науково-методичні положення, які стосуються вдосконалення механізму управління формуванням місцевих бюджетів, доведено до рівня конкретних пропозицій та рекомендацій;

представлено поетапну методику складання перспективного та поточного планів бюджету, яку впроваджено в планово-бюджетну діяльність районного фінансового управління Костянтинівської райдержадміністрації (акт від 14 листопада 2000р.), та міського фінансового управління Костянтинівського міського виконавчого комітету (акт від 20 листопада 2000р.);

економіко-математичні методи планування і прогнозування адаптовано для використання в практиці бюджетного планування конкретного району;

розроблено методологічні положення організації системи бюджетного регулювання.

Результати дисертаційного дослідження знайшли впровадження у навчальному процесі в Донецькому національному університеті Міністерства освіти і науки України з дисципліни “Державна політика формування доходів та соціальна політика населення”.

Особистий внесок здобувача полягає в:

удосконаленні теоретичних основ управління формуванням місцевих бюджетів через визначення організаційно-економічних підходів до складання місцевих бюджетів та обгрунтування необхідності урахування при прийнятті управлінських рішень економічного звязку між податками та бюджетами;

визначенні резервів поширення власної дохідної бази місцевих бюджетів;

удосконаленні організаційно-економічного механізму бюджетного регулювання, який містить новий стимулюючий засіб трансфертного вирівнювання місцевих бюджетів;

розробці методичної бази до порядку складання планів місцевих бюджетів.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки і рекомендації проведених досліджень доповідалися і обговорювалися на науково-практичних конференціях: “Проблеми та перспективи розвитку економіки України в умовах ринкової трансформації” (м. Дніпропетровськ, 1999 р.), “Проблеми інвестиційної підтримки вітчизняного виробника” (м. Хмельницький, 1999 р.), “Економіка сталого розвитку: погляд у ХХІ сто-ліття” (м. Донецьк, 1999 р.), “Регіональні проблеми розвитку агропромисло-вого комплексу України: стан та перспективи вирішення” (м. Київ, 2000 р.), “Регіоналізація економіки і здійснення адміністративної реформи в Україні” (м. Дніпродзержинськ, 2000 р.), “Місто, регіон, держава: проблеми розподілу повноважень” (м. Донецьк, 2000 р.), “Управління розвитком соціально-економічних систем: глобалізація, підприємництво, стале економічне зростання” (м. Донецьк, 2000 р.). Основні положення дослідження обговорювалися на засіданнях та науково-методичних семінарах кафедри економіки підприємства економічного факультету Донецького національного університету Міністерства освіти і науки України.

Публікації. Основні висновки і положення дисертації опубліковано в 9 особистих наукових роботах загальним обсягом 2,8 д.а.

Структура і обсяг дисертаційної роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, що нараховує 125 найменувань, і 4 додатків. Вона викладена на 208 сторінках комп’ютерного тексту, містить 21 таблицю та 14 ілюстрацій.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Теоретичні основи формування та управління місцевим бюджетом. У розділі узагальнено теоретичні підходи до проблеми раціональних відносин між податковою та бюджетною системами і формування бюджету, теоретично досліджено основи міжбюджетних відносин, виявлено та систематизовано проблеми, які притаманні сучасному механізму управління формуванням місцевих бюджетів України.

Встановлено, що диспропорції в податковій системі тягнуть за собою розбалансованість у бюджетній сфері, загострюючи відносини між державою, регіонами, підприємствами та громадянами. Тому в дисертації пропонується податкову та бюджетну системи вивчати комплексно, як єдину податково-бюджетну систему держави. З цією метою в теорії державного регулювання економіки доцільно поглибити поняття “податково-бюджетна система держави” і “податково-бюджетна політика держави”.

У ході дослідження з’ясовано, що зміст управління формуванням місцевих бюджетів найчастіше визначається через функції управління, а саме через бюджетне планування та бюджетне регулювання. В дисертації запропоновано виявити суть управління формуванням місцевих бюджетів через економічний зміст місцевих бюджетів, а точніше, представити таке управління як цілеспрямовану координацію економічних відносин, що виникають між державою, суб’єктами господарювання та населенням з приводу об’єднання і закріплення частки створеного національного доходу на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць відповідно до рівня їх економічного та соціального розвитку.

Управління формуванням місцевих бюджетів у системному вигляді повинно включати принципи управління, об’єкти та суб’єкти управління, а також функції і методи управління.

До принципів управління слід віднести:

наявність сталого та прогресивного податково-бюджетного законодавства;

розподіл повноважень органів влади на всіх рівнях управління по реалізації податково-бюджетної політики;

постійний аналіз економічних тенденцій у сфері податково-бюджетних відносин;

відповідальність за прийняття незважених управлінських рішень;

єдиний підхід, об’єктивність, наукова обгрунтованість, матеріальна зацікавленість.

Об’єктом управління формуванням місцевих бюджетів є місцеві бюджети та джерела їх формування, а також бюджетні відносини.

Суб’єкти управління поділяються на три групи:

Органи законодавчої та виконавчої влади (ради депутатів, райдержадміністрації та виконкоми).

Органи оперативного управління (місцеві фінансові управління, податкова служба).

Органи, що частково пов’язані з формуванням місцевих бюджетів (органи державного контролю за цінами, екологічні служби, органи юстиції та інше).

Як і будь-яка система, управління формуванням місцевих бюджетів має свої функції. До них належать бюджетне планування, бюджетне регулювання, бюджетний облік та контроль. У дисертації переважну увагу надано бюджетному плануванню та бюджетному регулюванню.

У теоретичному аспекті систематизовано головні задачі та методи бюджетного планування. В межах дослідження сучасної практики бюджетного регулювання визначено, що податки та податкові збори можуть розподілятися між бюджетами різних рівней деякими способами. Головними з них є:

“роздільна система”, при якій центральні та місцеві органи влади самостійно визначають види податків та податкові ставки;

“зв’язана система”, коли податкові надходження розподіляються між бюджетами різних рівней.

Найчастіше вказані системи діють разом, що є характерним і для України. В цьому випадку провідна роль у вирішенні питань податкового законодавства надається центральній владі, а потім для основних податків використовується “зв’язана система”.

Далі, в теоретичному розділі дослідження було виявлено особливості та проблеми вітчизняної системи формування та управління місцевими бюджетами. Встановлено:

при формуванні доходів місцевих бюджетів України не враховується ні принцип бюджетної еквівалентності, ні принцип національної солідарності;

у сфері податково-бюджетних відносин України відсутня стала правова база та обгрунтована економічна стратегія, а процес формування бюджетів носить стихійний характер;

існують місцеві бюджети, власна дохідна база яких є дуже недостатньою. Таке становище характерне для місцевих бюджетів, головними платниками яких є підприємства агропромислового комплексу. Недостатність власних доходів відбулася внаслідок масової збитковості сільськогосподарських та інших підприємств АПК, специфіки сплати податків сільськогос-подарськими підприємствами тільки на кінець поточного року, широкого розповсюдження бартерних розрахунків.

Характеристика комплексу зазначених чинників дозволила обгрунтувати необхідність вдосконалення механізму управління формуванням місцевих бюджетів. Встановлено, що для урахування специфіки місцевих бюджетів велику увагу слід приділяти бюджетному плануванню та бюджетному регулюванню, що підтверджується світовим досвідом з цього питання.

У дисертаційній роботі теоретичне дослідження особливостей та проблем управління формуванням місцевих бюджетів доповнено вивченням фактичного стану конкретного місцевого бюджету.

Розділ 2. Реалізація існуючих методів регулювання при форму-ванні місцевого бюджету. У розділі досліджено сучасну практику форму-вання місцевих бюджетів України. З цього приводу надано економічну оцінку результатам формування місцевих бюджетів взагалі по Україні та проведено аналіз дохідної частини бюджету Костянтинівського району Донецької області.

Виявлено, що в 1999р. дохідна частина місцевих бюджетів взагалі виконана у розмірі 15782 млн.грн., що становить 119,9% відносно до плану на цей рік та на 2,4% більше, ніж в минулому році. Але слід зауважити, що близько 20% у доходах місцевих бюджетів займають взаємозаліки та вексельні розрахунки (3355,2 млн.грн.), які не є фактичними коштами, що спрямовуються на фінансування першочергових видатків, тобто вони не формують дійсно стале фінансове ядро місцевих бюджетів. У 1999 р. бюджети деяких областей більш ніж наполовину було виконано за рахунок доходів від взаємозаліків та вексельних розрахунків (в доходах Полтавської області вони займають 61,4%, Харківської – 58,4%, Рівненської – 55,5%, Миколаївської – 51,8%). Взаємозаліки та вексельні розрахунки є засобом погашення податкової заборгованості у платників податків та методом поповнення бюджетів формальними доходами. Проведення взаємозаліків погіршує фінансову дисципліну суб’єктів підприємництва, не заохочує їх сплачувати свою податкову заборгованість реальними коштами. Про це свідчать такі дані: питома вага заборгованості по податках та зборах на 1 січня 2000 р. в загальній сумі фактичних надходжень в 1999 р. склала: в бюджеті Луганської області – 46,6%, Запорізької – 71,2, Сумської – 71,2, Дніпропетровської – 56,3, Полтавської – 52,8, Івано-Франківської – 52,2, Львівської – 51%. Майже на 40% податкова заборгованість перед місцевими бюджетами в Україні виникла внаслідок проведення бартерних операцій, частка яких в обсягах реалізованої продукції склала в 1999 р. 32,9%.

Сфера міжбюджетних відносин характеризується використанням таких форм бюджетного регулювання, як нормативи відрахувань від загальнодержавних податків та зборів та офіційні трансферти, переважно у вигляді дотацій. У 1999 р. по місцевих бюджетах України спостерігається досить низький рівень самостійності. Питома вага власних та закріплених доходів у загальній структурі доходів місцевих бюджетів склала в 1999 р. 28,9% проти 25,2% в 1998 р. (див. таблицю).

Таблиця

Структура доходів місцевих бюджетів в Україні

Доходи | 1998 | 1999 | 1999 у % до 1998

Власні доходи | 2,1 | 2,8 | +0,7

Закріплені доходи | 23,1 | 26,1 | +3,0

Регулюючі доходи | 60,5 | 52,4 | -8,1

Офіційні трансферти | 14,3 | 18.7 | +4,4

Всього доходів | 100,0 | 100,0

Подібне становище загострює в регіонах проблему фінансової забезпеченості та бюджетного вирівнювання. Більш наглядно про це свідчить приклад формування дохідної частини певного місцевого бюджету.

Проведений аналіз загального стану бюджету Костянтинівського району та дослідження основних джерел бюджетних доходів виявили, що власна дохідна частка цього бюджету не є задовільною. В 1999 р. до бюджету не надійшло 424 тис.грн. доходів, або 22%, до безтрансфертної бази бюджету району. Це трапилось за таких причин: зменшення обсягів виробництва, яке призвело до втрати частки податку на прибуток; зростання заборгованості по заробітній платі, що пов’язано зі зменшенням надходжень прибуткового податку з громадян; бездіяльність системи місцевого оподаткування; існування податкової заборгованості, яка скорочує загаль-ні надходження до бюджету та скасовує головні підвалини фінансової дисципліни серед платників податків; складні відносини між підприємствами та платіжна криза, яка загрожує будь-якій можливості надходження податків до бюджету.

До того слід додати, що становище з формуванням доходів місцевих бюджетів ускладнюється внаслідок загострення ситуації правопорушень при сплаті податків. Головними причинами поширення “тіньової економіки” та зменшення внаслідок цього доходів бюджету є таке:

загальний обсяг нарахувань на фонд заробітної плати в умовах платіжної кризи та відсутність оборотних коштів не створюють умов до сплати податків, навіть при нормальних податкових ставках;

майже всі законодавчі акти є складними для розуміння та виконання, тому неможливо уникнути помилок при їх використанні, крім того, деякі положення цих актів мають подвійне значення, що дає можливість частково або повністю ухилитися від оподаткування;

відсутність ефективної системи виявлення та покарання за економічні правопорушення знижує фінансову дисципліну підприємницьких структур та скорочує рівень податкових надходжень до бюджету.

Подальші дослідження показали, що для повного уявлення економічної ситуації навколо місцевого бюджету недостатньо визначити, яка частина належних платежів не надійшла до бюджету та з яких причин це трапилось. Необхідно зясувати, наскільки дохідна частина місцевого бюджету забезпечена фактичними і стабільними доходами.

Приклад бюджету Костянтинівського району показав, що більш ніж наполовину (на 64%) власну дохідну базу місцевого бюджету сформовано за рахунок фіктивних та примусових коштів, до яких слід прирахувати суми взаємозаліків (31%) та кошти, що надійшли після перевірок, тобто стягнуті у примусовому порядку (33%). Подібна ситуація суттєво загрожує своєчасному та повному фінансуванню бюджетних видатків.

Складними залишаються відносини системи малого бізнесу з податково-бюджетною сферою. У місцевому бюджеті, що вивчається, велику вагу мають платежі від агропромислових підприємств, а саме від сільськогосподарських та перероблюючих підприємств. Вони близько на 60% формують власну або безтрансфертну базу місцевого бюджету. Близько 35% власних доходів бюджету забезпечують промислові та транспортні підприємства. Що стосується малих приватних підприємств та фермерських господарств, то вони майже зовсім не беруть участі в мобілізації коштів до бюджету – їх частка у безтрансфертній базі бюджету складає близько 5%.

Таким чином, дохідна забезпеченість місцевого бюджету залежить від ефективної роботи головних платників податків до бюджету, тобто підприємств АПК. Але сьогодні це неможливо констатувати при переважній збитковості сільськогосподарських та інших перероблюючих і транспортних підприємств АПК.

Проблеми обмеженості доходів місцевих бюджетів стають більш складними, якщо вони відбиваються на фоні безладної системи міжрегіонального перерозподілу доходів. Проведений аналіз міжбюджетних відносин Костянтинівського району дозволив виявити такі негативні тенденції:

спостерігається непередбачувана варіація нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів до місцевого бюджету. Насамперед це руйнує всю систему бюджетного планування району та стримує намагання місцевої влади зібрати максимальний обсяг доходів у свій бюджет;

доходи місцевого бюджету в розрахунку на одиницю загальних податкових надходжень зменшуються. Це ускладнює можливість визначити ту частину зібраних податків, яка залишиться в цьому бюджеті;

питома вага регульованих доходів та трансфертів у місцевому бюджеті суттєво зросла, що загрожує його фінансовій самостійності, про яку йде мова у Законі України “Про бюджетну систему України” (рис. 1). Але якщо регулюючі доходи, коли вони встановлюються на тривалий період, передбачають самостійність місцевого бюджету, то пряма залежність від бюджету вищого рівня через трансферти таку можливість виключає;

Рис. 1. Динаміка співвідношення різних видів доходів у бюджеті Костянтинівського району

на фоні структурних зрушень у дохідній частині місцевого бюджету відбувається зростання бюджетного дефіциту, що знецінює економічні заходи в сфері податково-бюджетних відносин. У бюджеті Костянтинівського району бюджетний дефіцит склав у 1997 р. 15%, у 1998 р. – 14,5%, у 1999 р. – 16% до видаткової частини бюджету.

Дослідження прикладу бюджету Костянтинівського району показало, що в 1999 р. безтрансфертна база бюджету, яка поєднує в собі власні, закріплені та регулюючі доходи, фактично сформувалася на рівні 42,9% від загальної суми бюджетних доходів, а безпосередньо власні та закріплені доходи склали у цьому році 8,7% від загальної величини дохідної частини цього місцевого бюджету. Таке становище не може вважатися задовільним і потребує зміцнення власної або безтрансфертної бази місцевих бюджетів та вдосконалення системи міжрегіонального перерозподілу доходів.

У межах другого розділу дисертантом запропоновано напрями зміцнення безтрансфертної дохідної бази місцевих бюджетів. Основні з цих напрямів такі:

зупинити механізм погашення податкової заборгованості через проведення взаємозаліків, у тому числі вексельних;

поширити права місцевих органів влади, надавши можливість встановлювати місцеві податки та збори, крім передбачених законодавством;

активніше використовувати як мотиваційний чинник припинення права користування землею у разі систематичної несплати земельного податку;

поширити права місцевої влади в сфері контролю за споживанням води, обліком одиниць автотранспорту, сплатою екологічних платежів;

повернути податок на додану вартість до складу дохідних джерел місцевих бюджетів, тому що його надходження в меншій мірі залежать від економічної кон’юнктури, ніж надходження від податку на прибуток та прибуткового податку, що дуже важливо для бюджетів агропромислових районів.

Що стосується проблем міжбюджетних відносин, то висновки, отримані в результаті дослідження цього напрямку у другому розділі, сформували підвалини для вдосконалення механізму формування місцевих бюджетів, що викладено у третьому розділі дисертації.

Розділ 3. Бюджетне планування та регулювання як напрями вдосконалення механізму формування місцевих бюджетів. У розділі головна увага приділяється визначенню напрямів вдосконалення механізму формування місцевих бюджетів України, орієнтуючись на вітчизняний та зарубіжний досвід. Розробка рекомендацій щодо вдосконалення механізму формування місцевих бюджетів проводилась з урахуванням необхідності їх підтримки та стимулювання місцевого самоврядування до повнішої мобілізації бюджетних доходів.

Провідна роль у системі підтримки місцевих бюджетів повинна належати ефективній системі міжрегіонального перерозподілу доходів. У дисертації запропоновано вдосконалену систему регулювання міжбюджетних відносин. Але спочатку доцільно реформувати механізм бюджетного планування. Це пов’язано з тим, що нині при складанні планів місцевих бюджетів першочергово обчислюються видатки місцевих бюджетів, а доходи рахуються вже під визначений рівень видатків. На даному етапі планування відбувається збільшення планових показників бюджетних надходжень, що призводить до розрахунку недостатніх сум трансфертів та зменшених нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів. Подібна ситуація особливо негативно відбивається на доходах місцевих бюджетів, більшість платників яких є збиткові підприємства, а взагалі сам процес планування має фіктивний характер. Автором пропонується методика складання планів місцевих бюджетів, яку умовно можна поділити на чотири етапи.

На першому етапі визначається безтрансфертна дохідна база місцевого бюджету, де враховуються власні, закріплені та регулюючі доходи. До речі, відрахування від загальнодержавних податків та зборів, які формують регулюючі доходи, повинні встановлюватися на тривалий термін на сталій основі, уникаючи щорічних значних змін. На цьому етапі необхідно використовувати і експертні, і економіко-математичні методи прогнозування. До речі, в дисертації доведено ефективність останніх методів. На другому етапі визначається видаткова частина місцевого бюджету та закріплюються джерела фінансування видатків. На даному етапі важливо дотримуватися правила, згідно з яким на початку бюджетного планування розраховується дохідна частина, а після або одночасно з нею визначається видаткова частина. Тільки за таких умов бюджетне планування здійснюватиметься виходячи з реальних можливостей платників податків згідно з діючим законодавством. На третьому етапі бюджетне планування продовжується на перспективу, тобто складається план бюджетного розвитку. Таким чином, бюджетне планування матиме безперервний прогнозно-плановий механізм. Складання планів бюджетного розвитку забезпечить виявлення та максимальне вивчення тенденцій бюджетної забезпеченості, що надасть можливість уникнути несподіваних прорахунків у сфері податково-бюджетних відносин. І четвертий етап характеризується уточненням річних бюджетних планів відповідно до загальних тенденцій бюджетного розвитку та умов конкретного бюджетного року.

Вдосконалення системи міжбюджетного регулювання пропонується здійснити в такій послідовності:

раціонально і на тривалий термін визначити компетенції центральних, регіональних і місцевих органів влади з питань податково-бюджетних відносин;

підвищити рівень власних та закріплених доходів у бюджетах адміністративно-територіальних одиниць;

встановити сталі нормативи відрахувань від загальнодержавних податків та зборів у місцеві бюджети. Ці нормативи необхідно фіксувати у планах бюджетного розвитку;

при розподілі бюджетних трансфертів слід мати на увазі, що доцільно використовувати два види таких трансфертів – субвенції та дотації. Субвенції слід виділяти на конкретні програми та заходи, які спрямовані на економічне зростання і поліпшення умов соціально-економічного розвитку адміністра-тивно-територіальних одиниць. Зазначені програми та заходи повинні згадуватись у планах бюджетного розвитку, де також необхідно приводити відповідні розрахунки фінансових ресурсів для здійснення запланованих програм та заходів і вказувати, яка частина загальних витрат буде фінансуватися за рахунок місцевого бюджету, а яка – за рахунок бюджетів вищого рівня. Дотації необхідно спрямовувати на збалансування дохідної і видаткової частин місцевого бюджету. До речі, при розподілі дотацій доцільно поступово відходити від практики лише одноразового збалансування доходів та видатків місцевого бюджету. Суть подібного збалансування у вирівнюванні обох частин бюджету за допомогою дотацій тільки на період визначеного бюджетного року. При цьому не створюються ніякі умови для стимулювання більших надходжень до бюджету і самостійного пошуку дохідних резервів з боку місцевого самоврядування.

При визначенні сум дотацій на наступний рік автор пропонує таку формулу:

, (1)

де dn - планова сума дотацій місцевому бюджету на наступний рік;

- планові видатки на наступний рік;

- планові власні, закріплені та регулюючі доходи на наступний рік;

- фактичні безтранфертні доходи за попередній рік;

- доходи місцевого бюджету, що не надійшли в попередньому році з об’єктивних причин;

- доходи місцевого бюджету, що не надійшли в попередньому році з суб’єктивних причин;

- планові безтрансфертні доходи місцевого бюджету в попередньому році;

До доходів, що не потрапили до бюджету з суб’єктивних причин, слід віднести зростання податкової заборгованості перед місцевим бюджетом, суми неспла-чених штрафів та фінансових санкцій, втрату місцевих податків і зборів та інше. До доходів, що не надійшли до бюджету з об’єктивних причин, належатимуть податкові втрати внаслідок закриття підприємств з причини банкрутства, скорочення кількості платників податків, несприятливих природно-кліматичних умов та інше.

За допомогою викладеного методу (рис. 2) можна регулювати рівень дохідної забезпеченості місцевих бюджетів та стимулювати роботу місцевої влади по мобілізації доходів у власний бюджет. Так, у разі перевищення фактичних доходів над плановими розмір дотації буде збільшено.

Після того, як економічний стан територій досягне задовільного рівня та матиме тенденцію подальшого поліпшення, запропонована формула може бути доповнена обмеженням:

. (2)

Якщо в податково-бюджетному законодавстві відбуваються зміни з питань дохідності місцевих бюджетів, то формула розподілу дотацій матиме такий вигляд:

, (3)

де dni – дотація на покриття розбіжностей між дохідною та видатковою частинами бюджету, що відбулися внаслідок і-го заходу податково-бюджетної реформи.

Результатом дії запропонованої системи планування і регулю-вання міжбюджетних відносин повинно стати об’єднання в бюджетному механізмі таких підсистем, як бюджетне планування, бюджетне регулювання, бюджетне нор-мування та економічне стимулювання, погоджена взаємодія яких надасть можли-вість вирішити економічні та соціальні задачі на державному та місцевому рівнях.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що визначається необхідністю вдосконалення управління формуванням місцевих бюджетів України. Розв’язання визначеної проблеми здійснено через вдосконалення механізмів бюджетного планування та бюджетного регулювання, що дозволить зменшити суб’єктивізм при формуванні місцевих бюджетів в умовах перехідної економіки. У процесі роботи над дисертацією отримані такі висновки та пропозиції:

1. В умовах формування в Україні ринкових відносин податкова та бюджетна системи є одними з найбільш дієвих засобів регулювання економіки. Функціонування зазначених систем в Україні супроводжується глибокими економічними проблемами. Причому ці проблеми стосуються і теоретичного і практичного аспектів регулювання податково-бюджетних відносин. Систематизація результатів теоретичного дослідження механізму управління формуванням місцевих бюджетів дозволила виявити принципи управління, об'єкти, суб’єкти управління, а також функції і методи управління. Механізм управління формуванням місцевих бюджетів України має значну кількість недоліків та вимагає подальшого вдосконалення, насамперед це стосується бюджетного планування та регулювання.

2. Оскільки на рівень забезпеченості місцевих бюджетів впливає соціально-економічне становище платників податків, то деякі з цих бюджетів залишатимуться у хронічно невигідному стані, тому що переважну кількість їх платників можуть складати збиткові підприємства, наприклад, підприємства агропромислового комплексу. Такі місцеві бюджети мають специфічні проблеми формування і потребують на підтримку з боку держави.

3. На підставі аналізу загального стану місцевого бюджету та дослідження основних джерел бюджетних доходів визначено, що сьогодні місцеві бюджети формуються в дуже складних фінансово-економічних умовах із занадто динамічним податково-бюджетним законодавством, наслідками чого є щорічна зміна видів податків, які зараховуються до місцевих бюджетів, відсутність сталих нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів, відсутність єдиних правил звязку між доходами місцевих бюджетів та податками і податковими зборами, здійсненими у межах відповідних цим бюджетам адміністративно-територіальних одиниць.

Тому власна, або безтрансфертна, дохідна база місцевого бюджету не є задовільною. Запропоновано шляхи її зміцнення, які, насамперед, повязані з поширенням прав місцевого самоврядування відносно місцевого оподаткування, активізацією управлінської діяльності при здійсненні контролю за стягненням екологічних платежів, платежів за спеціальне використання природних ресурсів, сплатою податку з власників автомобільного транспорту. Результати досліджень свідчать про необхідність перегляду нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів та повернення податку на додану вартість до складу дохідних джерел місцевих бюджетів. Податки на споживання, до яких належить і податок на додану вартість, значно менше, ніж податки на доходи, зазнають впливу коливань економічної конюнктури, що (за умови їх надходження до місцевих бюджетів) забезпечить відносну сталість доходів територіальних утворень.

4. У сфері міжбюджетних відносин визначено негативні тенденції, які виникли внаслідок дії недосконалої системи бюджетного регулювання. Відсутність чіткого розподілу компетенцій та відповідальності у сфері бюджетних відносин між різними рівнями влади, недостатня прозорість та об’єктивність при визначенні частки загальнодержавних податків та зборів, що залишатиметься у місцевих бюджетах, призводять до зниження рівня доходної забезпеченості бюджетів адміністративно-територіальних утворень та загострення проблеми бюджетного дефіциту. Доведено необхідність реформування механізму бюджетного регулювання.

5. Виявлено, що механізм бюджетного планування в Україні має фіктивний і одноразовий характер, який полягає у плануванні дохідної частини місцевого бюджету після видаткової і тільки на один бюджетний рік. У дисертації запропоновано методику бюджетного планування з урахуванням бюджетних закономірностей минулих років та передбаченням бюджетного розвитку в майбутньому. Механізм прогнозування дохідної частини бюджету на основі економіко-математичних моделей адаптовано до практичного використання в бюджетному плануванні конкретного адміністративного району. Ретроспективно доведено ефективність такого прогнозування.

6. Викладено вдосконалену методику бюджетного регулювання. Обов’язковою передумовою дії ефективного механізму бюджетного регулювання є чіткий розподіл компетенцій між центральними та місцевими органами влади з питань податково-бюджетних відносин. При цьому для повного забезпечення компетенцій органів місцевого самоврядування джерелами фінансування необхідно підвищити рівень власних та закріплених доходів у місцевих бюджетах та встановити достатні та сталі нормативи відрахувань від загальнодержавних податків та зборів.

7. Запропоновано ефективний механізм розподілу бюджетних трансфертів. До того ж передбачається надання місцевим бюджетам двох видів трансфертів: субвенцій, які повинні спрямовуватися на фінансування конкретних програм та проектів, і дотацій – для збалансування дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів. При визначенні сум дотацій місцевому бюджету на майбутній рік пропонується застосовувати коригуючий коефіцієнт, відображаючий рівень виконання дохідної частини цього бюджету в минулому році. Такий підхід дозволить упорядкувати систему міжбюджетних відносин та активізувати процес економічного стимулювання в сфері місцевих бюджетів.

8. Застосування визначених у роботі шляхів вдосконалення механізму управління формуванням місцевих бюджетів дозволяє:

надати більш об’єктивну основу формуванню місцевих бюджетів;

зменшити соціальну напругу у суспільстві;

передбачати можливості зміни у податково-бюджетній сфері економіки та своєчасно коригувати дії місцевої влади відповідно до цих змін;

підвищити зацікавленість органів місцевого самоврядування у збільшенні дохідної частини місцевого бюджету;

обєднати в механізмі управління формуванням місцевих бюджетів бюджетне планування, бюджетне регулювання, бюджетне нормування та економічне стимулювання на діючій основі.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Сысой Ю.В. Влияние фиксированного сельскохозяйственного налога на формирование доходов местного бюджета // Вісник Донецького університету. Сер. В: Економіка і право. – 1999. - № 2. – С. 140-142.

2. Сысой Ю.В. Совершенствование механизма бюджетного регулирования // Вісник Донецького університету. Сер. В: Економіка і право. – 2000. - № 1. – С. 141-148.

3. Сысой Ю.В. Совершенствование бюджетно-налогового режима инвестиционного процесса в сельском хозяйстве Украины // Вісник Технологічного університету Поділля. – 1999. - № 5. – Ч. 1. - С. 72-75.

4. Сисой Ю. Вдосконалення бюджетно-податкового механізму аграрного сектора України // Торгівля і ринок України. – Вип. 9. – Т. 1. – Донецьк: ДонДУЕТ. - 1999. – С. 101-106.

5. Сысой Ю.В. Предпосылки и некоторые направления формирования единой налогово-бюджетной политики Украины // Регион, город, предприятие в условиях переходной экономики. – Донецк: ИЭПИ НАН Украины. – 2000. – С. 243 – 247.

6. Сысой Ю.В. Сбалансирование местного бюджета: проблемы и перспективы // Економічний вісник національної гірничої академії України: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. “Проблеми та перспективи розвитку України в умовах ринкової трансформації”. – Т. 3. – Дніпропетровськ: РІК НГА України. - 1999. – С. 21-23.

7. Сысой Ю.В. Некоторые направления укрепления финансовой базы местного самоуправления // Регіоналізація економіки і здійснення адміністративної реформи в Україні: Матеріали Всеукраїнської наук.-практ. конф.- Ч. 2. – Дніпродзержинськ.- 2000. – С. 160-162.

8. Сисой Ю.В. Реформування податкової системи як фактор економічної сталості АПК України // Регіональні проблеми розвитку агропромислового комплексу України: стан і перспективи вирішення: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. – Київ. - 2000. – С. 182-183.

9. Сысой Ю.В. Трансферты в системе бюджетного регулирования экономики Украины // Управління розвитком соціально-економічних систем: глобалізація, підприємництво, стале економічне зростання: Труди Всеукраїнської наук. конф. студентів та молодих учених. – Донецьк. – 2000. – С. 205 – 208.

АНОТАЦІЯ

Сисой Ю.В. Управління формуванням місцевих бюджетів в перехідній економіці. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.02.03 – Організація управління, планування і регулювання економіки. Інститут економіки промисловості НАН України, Донецьк, 2001.

Дисертація містить теоретичні узагальнення та нові методичні підходи до вдосконалення механізму управління формуванням місцевих бюджетів. У роботі розглянуто сутність, специфіку та проблеми формування місцевих бюджетів на сучасному стані. Проведено комплексне дослідження існуючої практики формування місцевого бюджету: проаналізовано загальний стан місцевого бюджету, здійснено пошук власних резервів збільшення дохідної частини місцевого бюджету, проведено аналіз міжбюджетних відносин, узагальнено та систематизовано зарубіжний досвід з питань податково-бюджетного регулювання економіки.

Визначено напрями укріплення безтрансфертної бази місцевого бюджету. Запропоновано методику безперервного бюджетного планування. Представлено вдосконалений механізм бюджетного регулювання економіки, що дозволить упорядкувати систему міжрегіонального перерозподілу державних доходів та зміцнити дохідну частину місцевого бюджету.

Ключові слова: податково-бюджетне регулювання, бюджетне планування, бюджетне регулювання, міжбюджетні відносини, місцевий бюджет, дохідна частина місцевого бюджету.

АННОТАЦИЯ

Сысой Ю.В. Управление формированием местных бюджетов в переходной экономике. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.02.03 – Организация управления, планирование и регулирование экономики. Институт экономики промышленности НАН Украины, Донецк, 2001.

Диссертация содержит теоретические обобщения и новые методические подходы к совершенствованию механизма управления формированием местных бюджетов. Установлено, что изменения, происходящие в налоговой системе, не всегда находят адекватное отражение в бюджетной сфере. Главной причиной такого положения является недостаточно четкое согласование действий между налоговой и бюджетной сферами. Это проявляется и в теоретическом