Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Харенко Михайло Володимирович

УДК 34:336.146(477)

Правові основи виконання Державного бюджету України

Спеціальність 12.00.07. – теорія управління; адміністративне

право та процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного та

конституційного права юридичного факультету Київського

національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Київського національного університету

імені Тараса Шевченка,

Академік Академії правових наук України

Воронова Лідія Костянтинівна

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

Пацурківський Петро Станіславович,

завідувач кафедри конституційного,

адміністративного та фінансового права,

декан юридичного факультету

Чернівецького національного університету

імені Ю. Федьковича

кандидат юридичних наук, доцент

Ісаєва Наталія Карлівна

провідний науковий співробітник

Інституту держави та права

імені В.М. Корецького НАН України

Провідна установа: Українська національна

юридична академія імені Ярослава

Мудрого, кафедра фінансового права

(м. Харків)

Захист відбудеться 10 січня 2002 року о 12.00 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради К 26.001.04 при Київському національному

університеті імені Тараса Шевченка

(01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60, ауд. 253).

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Київського

національного університету імені Тараса Шевченка

(01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58).

Автореферат розісланий “10” грудня 2001 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат юридичних наук Грищенко К.Г.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність дослідження. Проголошення Україною незалежності та перехід від командно-адміністративної системи до ринкової економіки зумовили необхідність здійснення реформування в фінансовій та бюджетній сферах. Оскільки Державний бюджет України складає матеріальну основу реалізації державою своїх функцій, однією з найважливіших сторін діяльності держави, що потребує такого реформування, стає ефективна мобілізація, розподіл та використання коштів Державного бюджету як основного централізованого фонду коштів. Ключовим моментом економічних перетворень Україні є формування сучасної системи організації управління бюджетними коштами.

Протягом останнього десятиріччя в Україні було прийнято ряд важливих нормативно-правових актів, що склали основу для переходу від банківської до казначейської системи виконання Державного бюджету. У цей час у науковців з’являється інтерес до дослідження відносин бюджетного процесу та виконання Державного бюджету як його складової частини, що зумовлює появу певної кількості нових наукових досліджень, зокрема: Маслій Л.П. “Правові основи бюджетного процесу (за законодавством України та країн з розвиненою економікою)”, Сидорової Н.В. “Теоретичні основи бюджетного права”, Осіпчука Л.Л. “Организация исполнения Государственного бюджета (экономико-правовой аспект)”. Разом з тим, бракує фундаментальних комплексних досліджень правового регулювання відносин, які складаються на основній стадії бюджетного процесу – стадії виконання Державного бюджету України, що негативно позначається на рівні законодавчого регулювання процесу формування, розподілу, використання коштів Державного бюджету та здійснення контролю в цій галузі.

Бюджетні відносини врегульовані, здебільшого, на рівні підзаконних нормативних актів. Бюджетне законодавство України, не дивлячись на періодичні спроби законодавця вдосконалити нормативно-правову базу, не відповідає потребам сьогодення і не вирішує всіх питань бюджетного процесу та бюджетного устрою. Удосконалення існуючої нормативно-правової бази та розробка елементів правового механізму системи виконання Державного бюджету України постає одним із невідкладних завдань нормотворчості у бюджетно-правовій галузі.

Зважаючи на те, що складність та існуючий стан регулювання бюджетного процесу не дозволяють розглянути його в повному обсязі в рамках одного дисертаційного дослідження, у роботі досліджується саме виконання Державного бюджету як центральна стадія бюджетного процесу. Актуальність дослідження обумовлюється тим, що чітке закріплення в законодавстві прав та обов’язків суб’єктів виконання Державного бюджету, механізмів їх реалізації, ефективне застосування засобів формування та використання коштів Державного бюджету є однією із необхідних передумов ефективного функціонування фінансової системи та розвитку економіки української держави.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тематика дисертаційного дослідження є складовою науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, пов’язаної з фінансово-правовим регулюванням бюджетного процесу в Україні.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в поглибленні теорії фінансового права науковими знаннями про процес виконання Державного бюджету як стадії бюджетного процесу шляхом здійснення комплексного аналізу правовідносин, що виникають в процесі виконання Державного бюджету України, визначення місця стадії виконання Державного бюджету в бюджетному процесі, вивчення механізму реалізації прав та обов’язків суб’єктів правовідносин по виконанню Державного бюджету України.

Мета дослідження конкретизується в завданнях, що полягають в ґрунтовному вивченні загальнотеоретичної та фінансово-правової літератури і практики виконання Державного бюджету в Україні та зарубіжних країнах, у формулюванні власних наукових висновків, виявленні прогалин, суперечностей та недоліків в нормативному регулюванні та розробці конкретних практичних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства України в галузі виконання Державного бюджету України та практики його застосування.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, що регулюють відносини, які виникають в процесі виконання Державного бюджету України, та практика їх застосування.

Об'єктом дослідження є відносини, що складаються при виконанні Державного бюджету України, як однієї з стадій бюджетного процесу.

Методологічну основу дослідження складають сучасні методи наукового пізнання, закони і принципи матеріалістичної діалектики з системно-структурним підходом до вивчення матеріалу та одержаних внаслідок цього висновків, формальної логіки, об’єктивно існуючі закономірності суспільно-економічного розвитку. В процесі дисертаційного дослідження застосовувалися метод системного аналізу, порівняльно-правовий, соціологічний, статистичний та історичний методи. Зокрема, застосування методу порівняльно-правового аналізу нормативних актів і правозастосовчої практики України та зарубіжних країн дозволило здійснити поглиблене вивчення особливостей механізму виконання Державного бюджету та розробити пропозиції по вдосконаленню існуючої практики в Україні; історично-правовий метод дозволив вивчити наукові підходи XIX-XX сторіч до досліджуваних питань та дати наукову оцінку сучасному стану об’єкту дослідження. Комплексне використання загальнонаукових та юридично-галузевих наукових методів надало можливість здійснити повне та об’єктивне дослідження предмету та об’єкту виконаної роботи.

Науково-теоретична основа дослідження. Сформульовані в дисертації висновки грунтуються на загальних досягненнях юридичної науки, в тому числі на працях вчених-юристів дореволюційного періоду: Є.Н. Берендтса, Д.П. Боголєпова, С.І. Іловайського, М.І. Лазаревського, І.І. Патлаєвського, Р. Штурма. Істотне значення для підготовки дисертації мали наукові дослідження Є.О. Алісова, А.С. Ангелова, А.А. Анісімова, В.В Бесчеревниха, Л.К. Воронової, О.Н. Горбунової, М.А. Гурвіча, Л.А. Давидової, Н.Д. Еріашвілі, Б.Н. Іванова, М. Костова, Л.П. Маслій, А.А. Нечай, Л.Л. Осіпчука, П.С. Пацурківського, М.І. Піскотіна, Ю.А. Ровінського, М.В. Романовского, Н.В. Сидорової, Н.І. Хімічевої, О.І. Худякова та інших науковців, що стосуються теми дисертації.

Нормативну основу дослідження склали Конституція України, та інші нормативно-правові джерела, зокрема Закони України “Про бюджетну систему України”, “Про Державний бюджет”, “Про Рахункову палату”, “Про Національний банк України”, “Про комітети Верховної Ради України”, “Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти”, “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, "Про державну податкову службу в Україні", “Про джерела фінансування органів державної влади”, Постанови Верховної Ради України, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Контрольно-ревізійної служби України, Рахункової Палати України, Державної податкової адміністрації України та інших державних органів, проекти нормативних актів, включаючи Бюджетний Кодекс України.

З метою порівняльного аналізу та додаткової аргументації на підтримку окремих результатів дослідження дисертантом використано зарубіжне законодавство, зокрема Бюджетний кодекс Російської Федерації, Закон ФРН “Про засади федерального та земельного бюджетного права”, Лімську декларацію про керівні принципи фінансового контролю, а також бюджетне законодавство Бельгії, Великобританії, Греції, Данії, Іспанії, Італії, Канади, Люксембурга, Норвегії, Сполучених Штатів Америки, Франції, Швейцарії, Японії та інших держав.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційне дослідження є першим в Україні монографічним дослідженням проблем правового регулювання виконання Державного бюджету України, в якому визначені та обґрунтовані основні напрямки вдосконалення чинного законодавства України, що регулює відносини при виконанні Державного бюджету.

Новизна дисертаційного дослідження конкретизується в наступних основних наукових положеннях:

1. Процес виконання Державного бюджету складає одну із стадій бюджетного процесу, якій властиві наступні ознаки: (1) існування самостійного завдання; (2) чітко визначений склад учасників; (3) специфічний склад юридичних фактів, та (4) юридичні документи, що відображають і закріплюють підсумки здійснених на протязі стадії юридичних дій.

2. Важливим є розмежування понять “виконання Державного бюджету” та “виконання закону про Державний бюджет”. Визнаючи нормативність певної групи положень закону про Державний бюджет, можна говорити про “виконання закону про Державний бюджет”. Виконання закону про Державний бюджет означає здійснення або утримання від здійснення певних дій учасниками бюджетно-правових відносин у відповідності до приписів, встановлених законом про Державний бюджет. Вплив закону про Державний бюджет на правосуб’єктність учасників виконання бюджету обмежений безпосереднім змістом його норм. У той же час, при здійсненні виконання Державного бюджету реалізуються як безпосередні правові приписи закону про Державний бюджет і загальні показники затвердженого ним Державного бюджету, так і нормативи, конкретизовані у відповідних розписах доходів та видатків, реалізуються всі бюджетно-правові повноваження державних органів та організацій.

3. Більшість положень Закону України про Державний бюджет, що встановлюють показники надходжень до Державного бюджету за джерелами, не мають нормативного характеру, оскільки не надають прав і не встановлюють обов’язків державних органів та організацій по мобілізації визначених надходжень до Державного бюджету і не створюють юридичну підставу для здійснення уповноваженими органами влади дій.

4. Бюджетні правовідносини, що виникають на стадії виконання Державного бюджету, можна поділити на дві групи: правовідносини по виконанню бюджету та правовідносини по контролю за виконанням бюджету. Відносини фінансового контролю існують в межах кожного окремого інституту бюджетного права. Норми інституту фінансового контролю загальної частини фінансового права набувають специфічних рис при регулюванні відносин, що складаються при виконанні Державного бюджету України.

5. В процесі виконання Державного бюджету по видатках можна виділити три групи процедур: (1) заходи по санкціонуванню видатків Державного бюджету, (2) заходи по розподілу коштів Державного бюджету по територіях та їх зарахування на реєстраційні рахунки розпорядників та одержувачів, та (3) заходи по здійсненню фінансування видатків Державного бюджету. Віднесення статтею 51 Бюджетного кодексу України до процесу виконання Державного бюджету за видатками таких заходів, як отримання товарів, робіт, послуг розпорядниками, а також використання цих товарів, робіт та послуг на виконання бюджетних програм є недоцільним, оскільки ці заходи не є предметом процесу виконання видаткової частини Державного бюджету. Виконання видаткової частини Державного бюджету обмежено процесами розподілу та витрачання грошових коштів, яке вважається закінченим з моменту здійснення платежу на користь постачальника товарів (робіт, послуг) і не пов’язано із реалізацією постачальниками взятих на себе зобов’язань.

6. Пропонується розмежувати терміни “бюджетне зобов’язання” та “грошове зобов’язання розпорядника коштів”. Бюджетне зобов’язання - це обов’язок Державного казначейства здійснити перерахування коштів для погашення грошових зобов’язань розпорядників, взятих у відповідності з затвердженими кошторисами.

7. Контроль бюджетного та інших комітетів Верховної Ради України в бюджетній сфері є похідним від контролю Верховної Ради України та має підготовчий характер по відношенню до нього. Розширення компетенції комітетів Верховної Ради на рівні закону, що виходитиме за рамки підготовчих дій в межах компетенції Верховної Ради, є неправомірним. У зв’язку з цим вважаємо такими, що суперечать статті 89 Конституції України:

(1) частину 4 статті 18 Закону України “Про Державний бюджет України на 2001 рік” в частині надання повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо погодження рішень Міністерства фінансів щодо перерозподілу видатків, що призводить до зміни затверджених бюджетних призначень головному розпоряднику коштів Державного бюджету України по загальному фонду за функціональною класифікацією в межах їх загального обсягу;

(2) статтю 50 Закону України “Про Державний бюджет України на 2001 рік” в частині надання повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо погодження порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України щодо розрахунків міжбюджетних трансфертів та визначення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів до бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення, бюджетів районів на 2001 рік; та

(3) статтю 66 Закону України “Про Державний бюджет України на 2001 рік” в частині надання повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо надання погодження Кабінету Міністрів України щодо питань визначення порядку використання коштів загального фонду Державного бюджету у разі перевищення загального обсягу доходів загального фонду Державного бюджету України понад встановлений статтею 2 Закону показник.

8. Пропонується закріпити в законодавстві принцип “пропорційності” розподілу надходжень до Державного бюджету між розпорядниками, виходячи з загального обсягу бюджетних призначень головних розпорядників та асигнувань, закріплених за кожним розпорядником. Порядок пропорційного розподілу бюджетних коштів повинний враховувати необхідність першочерговості фінансування видатків судової влади для забезпечення реалізації принципу повноти та пріоритетності фінансування цих видатків згідно із статтею 130 Конституції України.

9. З метою вдосконалення механізму управління Державним казначейством коштами Державного бюджету, пропонується запровадити механізм встановлення Державним казначейством лімітів залишків коштів по областях для їх подальшого розподілу без перерахування на центральний рівень, на підставі прогнозних заявок обласних управлінь та прогнозних пропозицій головних розпорядників щодо розподілу коштів в розрізі територій.

10. Впровадження в Україні програмно-цільового методу планування та використання бюджетних коштів вимагає проведення комплексної реформи в бюджетній сфері, що включає в себе заходи щодо підвищення автономності розпорядників коштів, детальне визначення функцій розпорядників, поширення стратегічного планування та розробки цілей програм та планів заходів, підвищення ступеню конкретизації таких цілей, розробки критеріїв результативності та методів оцінки ступеню реалізації програм та досягнення відповідних цілей, застосування прозорих механізмів контролю, встановлення відповідальності установ, їх керівників та безпосередніх виконавців.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості їх використання у подальших наукових дослідженнях в галузі бюджетного права. Ряд сформульованих в дисертації положень має дискусійний характер і може слугувати основою для наступних наукових досліджень правових аспектів виконання Державного бюджету України.

Прикладне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що вони можуть бути використані в подальшій законотворчій діяльності, зокрема, при вдосконаленні Бюджетного кодексу України, Закону України “Про бюджетну систему України”, щорічних законів “Про Державний бюджет України”, Закону України “Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти”, при підготовці проекту Закону “Про фінансовий контроль в Україні” тощо.

Положення дисертації можуть бути використані при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, а також при викладанні курсу фінансового права та спецкурсу бюджетного права.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною науковою роботою, першим спеціальним комплексним дослідженням правового регулювання виконання Державного бюджету України. Сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки, пропозиції базуються на особистих дослідженнях, аналізі та критичному осмисленні наукових та нормативно-правових джерел, узагальненні практики застосування законодавства України.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення та їх аргументація, а також практичні рекомендації та пропозиції по вдосконаленню законодавства України, що містяться у дисертації, були викладені у доповідях на Міжнародному Симпозіумі 10-річчя українсько-канадської парламентської програми (Торонто, Канада, жовтень 2000р.), Науково-практичних семінарах аспірантів юридичного факультету Київського національного університету ім. Тараса Шевченка (Київ, 2000р.), щорічних наукових конференціях аспірантів та студентів “Правові проблеми сучасності” (Київ, 1999р, 2000р.), міжнародної наукової конференції “Проблеми права на зламі тисячоліть” (Дніпропетровськ, 2001р.), наукової конференції “Проблеми держави та права очима молодих дослідників” (Київ, 2001р.). Сформульовані у дисертації висновки та пропозиції використані при підготовці зауважень до проекту Бюджетного кодексу, надісланих до Комітету з питань бюджету Верховної Ради України. Результати дисертаційного дослідження апробовані при обговоренні дисертації на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, а також використані у навчальному процесі при проведенні дисертантом практичних занять з курсу фінансового права.

Основні висновки та результати дисертації опубліковані в 5 наукових статтях, матеріалах конференцій (загальний обсяг публікацій – 3.1 д.а.).

Структура дисертації обумовлена об’єктом дослідження, відображає мету і завдання дослідження. Робота складається з вступу, 3 розділів, 10 підрозділів, висновків та пропозицій, 1 додатку та списку використаних джерел, що включає 236 найменувань. Повний обсяг дисертації становить 246 сторінок, із них 20 сторінок займає список посилань, 29 сторінок – список використаних джерел, та 1 сторінку – додаток.

ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми дослідження, визначається предмет та об’єкт дослідження, мета та його основні завдання, доводиться наукова новизна дослідження, висвітлюється ступінь розробки проблематики роботи, інформаційна база дослідження, теоретичне та практичне значення роботи та положення, що виносяться на захист.

Зміст розділу 1 дисертаційного дослідження визначається його назвою “Теоретичні основи виконання Державного бюджету як стадії бюджетного процесу”.

У підрозділі 1 розділу 1 “Бюджетний процес та його стадії” розглядається поняття “бюджетного процесу”, аналізуються наукові погляди щодо визначення його змісту. На відміну від існуючих досліджень, які обмежуються аналізом трьох основних підходів, дисертант виявив та описав шість різних наукових підходів до визначення кількості та змісту стадій бюджетного процесу. З метою визначення змісту бюджетного процесу аналізується поняття та формулюються ознаки стадії бюджетного процесу.

Дисертант підтримує висловлений багатьма радянськими та українськими вченими підхід щодо поділу бюджетного процесу на п’ять стадій: (1) складання проекту бюджету, (2) розгляд проекту бюджету, (3) затвердження бюджету, (4) виконання бюджету, та (5) складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету, та встановлює, що такий поділ відповідає визначеним критеріям розмежування стадій. Не погоджуючись з висловленою А.С. Ангеловим та М.А. Гурвічем думкою про те, що бюджетний процес закінчується прийняттям закону про Державний бюджет, автор обґрунтовує положення про те, що бюджетний процес триває і після затвердження бюджету.

У підрозділі 2 розділу 1 “Поняття виконання Державного бюджету” основна увага приділяється дослідженню змісту поняття виконання Державного бюджету. Виконання Державного бюджету визначається як процес реалізації затвердженого Державного бюджету по доходах і видатках, тобто забезпечення своєчасного та повного надходження всіх передбачених доходів, а також їх цільового спрямування на фінансування видатків у встановленому обсязі.

Розглядаються поняття касового виконання бюджету та документального виконання бюджету, аналізується їх зміст. У дисертаційному дослідженні визначається зміст поняття “виконання закону про Державний бюджет” та доводиться його відмежування від поняття “виконання Державного бюджету” у результаті аналізу поглядів вчених на характер бюджету як правового акту. В цілому поділяючи точку зору, що закон про Державний бюджет є матеріальним, дисертант зауважує на існування положень закону, які не мають нормативного характеру. До них належать більшість приписів, що встановлюють розміри доходів держави за їх видами. Аргументується незгода з поглядами вчених, які вважають, що встановлені нормативи доходів є наказом вищого органу законодавчої влади про їх мобілізацію, який встановлює обов’язок державних органів здійснювати таку мобілізацію у встановлених обсягах. Такий підхід, на думку дисертанта, є передумовою для створення негативного впливу на стан законності в галузі безпосереднього збору цих доходів, особливо в сфері оподаткування.

У підрозділі 3 розділу 1 “Принципи виконання Державного бюджету” дається характеристика принципів виконання Державного бюджету, що складають правову основу ефективної реалізації закріплених у законі про Державний бюджет норм. Принципи виконання бюджету – це нормативно-керівні засади фінансової діяльності державних органів та організацій, спрямованої на виконання бюджету, що характеризують її загальний зміст, особливості та закономірності. Кожний принцип представляє собою основоположний регулятивний елемент, що є складовою частиною виконання бюджету.

Дисертантом проаналізовано зміст принципів строковості виконання бюджету, послідовності виконання бюджету, достовірності, гласності та публічності, бюджетної спеціалізації, ефективності та економічності використання бюджетних коштів, досліджується відмежування принципів єдності бюджету, єдності виконання бюджету та єдності каси. Сформульоване процесуальне визначення принципу повноти виконання Державного бюджету, що полягає у здійсненні фінансування видатків держави виключно за рахунок доходів бюджету та спрямуванні всіх доходів держави на фінансування її видатків.

У результаті дисертаційного дослідження на підставі аналізу норм чинного законодавства та теоретичних поглядів на поняття принципів виконання Державного бюджету зроблений висновок про те що, по-перше, чинне бюджетне законодавство України чітко не закріплює всіх принципів виконання бюджету, по-друге, деякі передбачені законодавством принципи потребують уточнення з метою більш ефективної їх реалізації при виконанні Державного бюджету України.

У підрозділі 4 розділу 1 “Правовідносини на стадії виконання Державного бюджету” аналізується зміст правовідносин, що виникають на стадії виконання Державного бюджету. Зміст відносин у сфері виконання бюджету безпосередньо відбивається на юридичному змісті правових норм, що їх регулюють. Однією з особливостей юридичного змісту цих норм є особливий суб’єктний склад, що підпадає під їх регулювання.

Обґрунтовується висновок про періодичний та систематичний характер бюджетно-правових відносин на стадії виконання Державного бюджету. Така властивість бюджетно-правових відносин, як періодичність, пов’язана не із строком дії нормативних актів, на підставі яких вони безпосередньо виникають, а з тим, що передумовою виникнення всіх бюджетно-правових відносин є існування Державного бюджету на конкретний бюджетний рік. Головним критерієм для визначення періодичності цих правовідносин є те, що вони не можуть існувати після закінчення дії бюджету на конкретний рік, в той час як строк дії певного правовідношення з приводу виконання річного бюджету не співпадає зі строком його дії.

Визначаються види правовідносин, що виникають на стадії виконання Державного бюджету, формулюється висновок про виникнення на стадії виконання Державного бюджету відносин по здійсненню контролю за виконанням бюджету. Проводиться аналіз поглядів на розмежування та взаємозв’язок (а) бюджетно-правових відносин по виконанню доходної частини бюджету та процесуальних відносин, що підпадають під регулювання інституту доходів Державного бюджету, та (б) бюджетно-правових відносин по виконанню видаткової частини бюджету (пов’язаних з розподілом та витрачанням коштів Державного бюджету) та відносин, що регулюються нормами інституту видатків Державного бюджету.

Розділ 2 дисертаційного дослідження “Правове регулювання виконання Державного бюджету України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1 розділу 2 “Загальні засади виконання Державного бюджету України” розглядається механізм організації виконання Державного бюджету, в якому значна роль належить Міністерству фінансів України. Визначається необхідність підпорядкування Державної податкової адміністрації та Державної митної служби Міністерству фінансів України з метою підвищення ефективності системи управління державними фінансами.

Досліджується правовий статус та значення розпису доходів та видатків Державного бюджету. На думку дисертанта, запроваджена в 1998 році на рівні підзаконних нормативних актів практика помісячного розподілу річного розпису Державного бюджету України є неправомірною, оскільки вона обмежує встановлені статтею 36 Закону України “Про бюджетну систему України” права розпорядників коштів Державного бюджету України. Така практика зменшує часові рамки розподілу бюджетних повноважень, встановлені в статті 36 Закону, з кварталу до календарного місяця, в результаті чого зменшується обсяг коштів, в межах якого розпорядники коштів Державного бюджету України можуть приймати грошові зобов’язання. З огляду на позитивний вплив помісячного розподілу на виконання видаткової частини Державного бюджету України пропонується закріпити підстави для його здійснення на рівні закону.

У роботі досліджується процес становлення та розвитку механізму касового виконання Державного бюджету в Україні та аналізуються чинники та причини побудови саме казначейської системи касового виконання бюджету. Визначається правовий статус Державного казначейства України як органу, що виконує функцію централізації касового виконання Державного бюджету.

Дисертантом проаналізовані правові основи відносин між розпорядниками та органами Державного казначейства. Для регулювання відносин, пов’язаних з виконанням Державного бюджету, органи Державного казначейства укладають договори з розпорядниками бюджетних коштів на розрахункове обслуговування. Це специфічний вид договорів, який характеризується нерівністю сторін, обов’язковістю укладання та відсутністю можливості вибору поведінки у сторін. Всі аспекти укладання таких договорів, починаючи із суб’єктів і закінчуючи змістом, повністю врегульовані нормами права, що виключає диспозитивність. У зв’язку з цим автором поставлено питання про недоцільність укладання таких договорів, оскільки не є технічно неможливим або економічно невигідним здійснення регулювання відносин шляхом односторонніх владних приписів.

У підрозділі 2 розділу 2 “Правове регулювання виконання Державного бюджету по доходах” досліджується існуючий механізм мобілізації доходів держави до Державного бюджету, наводиться класифікація доходів Державного бюджету. При виконанні бюджету практичне значення має поділ доходів за підрозділами бюджетної класифікації, що здійснюється як з метою планування та обліку виконання доходної частини за джерелами, так і з метою визначення порядку надходження доходів за їх видами та встановлення відповідної системи контролю.

Відповідний механізм та процедури формування доходів на рахунках Державного казначейства та визначення напрямків їх використання залежить також від нової класифікації доходів Державного бюджету, запровадженої з 2000 року. Доходи Державного бюджету в залежності від визначеності мети їх використання поділяються на (1) доходи Державного бюджету України, визначені для забезпечення фінансовими ресурсами загальних виплат (видатків) і не призначені на конкретну мету (загальні доходи), та (2) включені до спеціального фонду Державного бюджету України доходи на конкретну мету (спеціальні доходи).

У роботі звертається увага на невідповідність фактичного розподілу доходів Державного бюджету на загальний та спеціальний фонди зазначеним критеріям такого розподілу в залежності від визначеності та конкретизованості мети використання доходів та обмеженості їх використання цією метою, встановлених Законами України про Державний бюджет на 2000 та 2001 роки. В рамках загального фонду законодавець передбачає існування доходів, призначених для конкретної мети. Дисертант вважає за необхідне упорядкувати визначення загальних доходів з практикою його застосування.

В процесі виконання Державного бюджету по доходах автор виділяє здійснення наступних заходів:

- перерахування доходів Державного бюджету на рахунки Державного казначейства;

- розподіл доходів згідно із нормативами, встановленими чинним законодавством, між Державним бюджетом та місцевими бюджетами;

- розподіл доходів між загальним та спеціальним фондами Державного бюджету;

- повернення надмірно або неправильно сплачених сум доходів;

- облік доходів та звітність про доходи Державного бюджету згідно з бюджетною класифікацією.

У ході дослідження дисертантом проаналізована взаємодія органів Державного казначейства, установ Національного банку та уповноважених банків при здійсненні перерахування та зарахування коштів до Державного бюджету, процедура обробки платежів до Державного бюджету Державним казначейством.

В результаті аналізу механізму здійснення повернення доходів з Державного бюджету дисертантом запропонована власна класифікація випадків повернення доходів з Державного бюджету (а) за підставами повернення, та (б) за видами доходів.

За існуючим порядком повернення здійснюється в межах поточних находжень за день на відповідні аналітичні рахунки по області. У ході дослідження виявлено відсутність порядку, строків та черговості прийняття відповідних рішень про повернення Головним управлінням Державного казначейства при недостатності коштів на рівні області, що призводить до персоніфікованого підходу та уповільнення повернення коштів, здійснення його в “ручному режимі”.

У випадку, коли суму, що повертається, при надходженні було розподілено між Державним та місцевими бюджетами, повернення проводиться з кожного відповідного бюджету в частках, встановлених для їх розподілу на момент фактичного повернення (але не надання документів на повернення). Така практика, покликана спростити відповідні розрахунки при поверненні коштів, насправді призводить до викривлення фінансового результату. Окрім того, у зв’язку з наявністю прогалин в порядку повернення платежів створюються підстави для навмисного уповільнення повернення доходів, особливо по документах, поданих в кінці бюджетного року, у випадку передбаченої зміни процентного розподілу відповідних доходів за Державним та місцевими бюджетами. У зв’язку з цим дисертантом запропоновано здійснювати повернення доходів, по яких подано належним чином оформлені документи до органів Державного казначейства, за рахунок доходів того бюджету, до якого зараховуються такі доходи на момент подачі відповідних документів.

В результаті дисертаційного дослідження виявлено прогалини в законодавстві, які не дозволяють ефективно здійснювати правове регулювання повернення доходів, що створює передумови для зловживань, порушень прав суб’єктів повернення, Державного та місцевих бюджетів. Зауважено на відсутність єдиного чітко визначеного механізму здійснення повернення доходів з Державного бюджету платникам, що призводить до застосування аналогії та індивідуалізованого підходу.

Підрозділ 3 розділу 2 “Правове регулювання виконання Державного бюджету по видатках” містить детальну характеристику процесу здійснення розподілу та витрачання коштів при виконанні Державного бюджету.

В процесі виконання Державного бюджету по видатках дисертант виділяє три групи процедур. Перша група передбачає санкціонування здійснення видатків розпорядниками коштів Державного бюджету, і включає (1) помісячну конкретизацію бюджетних призначень, встановлених в Державному бюджеті, в розписі асигнувань загального фонду Державного бюджету, та доведення бюджетних асигнувань до розпорядників бюджетних коштів, (2) закріплення бюджетних асигнувань в кошторисах та планах асигнувань розпорядників. Кінцевим результатом заходів по санкціонуванню видатків є надання розпорядникам повноважень по здійсненню видатків за рахунок коштів Державного бюджету.

В результаті дослідження правового статусу кошторису та плану асигнувань дисертант дійшов висновку про необхідність правового врегулювання статусу останнього. В діючих нормативних актах план асигнувань, з одного боку, характеризується як частина кошторису, але термінологічно вживається паралельно з поняттям “кошторис”. Оскільки план асигнувань бюджетної установи конкретизує показники кошторису за місяцями таким же чином, як показники річного розпису призначень Державного бюджету конкретизуються помісячним розписом асигнувань, дисертант вважає за доцільне розглядати план асигнувань саме як частину кошторису, а не як окремий документ, на підставі якого здійснюється лімітування видатків загального фонду кошторису.

Дисертаційне дослідження дає підстави визначити, що зміст видаткової частини кошторисів повинний відповідати наступним вимогам: (1) законності та доцільності видатків, (2) обґрунтованості видатків, (3) встановлення пріоритетності видатків.

При дослідженні процедур обмеження та зміни обсягу повноважень на витрачання бюджетних коштів автор наголошує на необхідності чіткого розмежовування поняття лімітування видатків та секвестрування видатків. Лімітування видатків - це державно-владний захід, спрямований на обмеження повноважень розпорядників бюджетних коштів приймати зобов’язання та здійснювати видатки у відповідності з їх кошторисами за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету протягом кожного місяця з метою недопущення утворення бюджетної заборгованості у зв’язку з недостатністю доходів для повного фінансування видатків. Секвестрування видатків, на відміну від лімітування, не обмежує можливості прийняття на себе зобов’язань розпорядниками коштів, а зменшує відповідні обсяги асигнувань, в межах яких можуть бути здійснені видатки.

Дисертант також обґрунтовує необхідність існування захищених статей бюджету та робить висновок про захищеність видатків судової влади згідно з Конституцією України.

Друга група процедур включає дії Державного казначейства та розпорядників по розподілу коштів Державного бюджету за територіями та їх зарахуванню на реєстраційні рахунки розпорядників та одержувачів. Автор досліджує процес розподілу та перерахування коштів органами Державного казначейства, результати якого викладені в таблиці 1.

Третя група процедур передбачає здійснення фінансування видатків Державного бюджету та включає (1) прийняття грошових зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів, та (2) здійснення безготівкових платежів Державним казначейством для виконання розпорядниками своїх платіжних зобов’язань за рахунок коштів Державного бюджету та проведення готівкових розрахунків для покриття поточних видатків розпорядників.

У дисертаційному дослідженні аналізується зміст та співвідношення понять “бюджетне зобов’язання”, “грошове зобов’язання” та “фінансове зобов’язання”. В нормативних актів Державного казначейства під фінансовим зобов’язанням розуміється зобов’язання, строк виконання якого настає протягом певного календарного місяця. Дисертант доводить недоцільність застосування терміну “фінансове зобов’язання” в цьому контексті як таке що, по-перше, не відображає особливості його змісту, та по-друге, семантично є тотожнім поняттю “грошове зобов’язання”, та пропонує застосовувати альтернативне поняття “грошове зобов’язання до виконання”.

Автор досліджує обов’язкові вимоги та обмеження, встановлені законодавством, до змісту договорів, що укладаються розпорядниками і передбачають оплату за рахунок бюджетних коштів, аналізує порядок укладання цих договорів (що включає процедури конкурентної закупівлі та неконкурентні процедури, які передбачають погодження Мінекономіки), а також досліджує порядок реєстрації цих договорів органами Державного казначейства. В результаті сформульована пропозиція щодо закріплення в Законі України “Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти” можливості розпорядників коштів здійснювати закупівлю товарів без застосування конкурентного способу продажу у випадку, коли застосування конкурентного способу закупівлі не є економічно вигідним та доцільним виходячи із співвідношення, з одного боку, вартості необхідного товару або послуги, з іншого боку, витрат на визначення продавця або виконавця та отримання погодження закупівлі в Міністерстві економіки України.

У розділі 3 “Порядок здійснення контролю за виконанням Державного бюджету”, який містить три підрозділи, основна увага приділяється правовим механізмам організації та здійснення контролю на стадії виконання Державного бюджету.

В підрозділі 1 розділу 3 “Загальні засади здійснення контролю за виконанням Державного бюджету” висвітлюється зміст контролю, що складається з:

1. перевірки законності, правильності, своєчасності та повноти зарахування коштів до Державного бюджету;

2. перевірки законності, правильності та вчасності розподілу коштів між розпорядниками коштів;

3. перевірки правильності складання кошторисів та планів асигнувань;

4. перевірки правильності складання розрахункових документів розпорядниками, дотримання порядку укладання ними договорів, відповідності договорів вимогам чинного законодавства;

5. контролю за своєчасністю фінансування видатків за обсягами та цільовим призначенням;

6. перевірки цільового використання бюджетних коштів;

7. перевірки доцільності, економності та ефективності використання бюджетних коштів;

8. попередження, виявлення та усунення порушень.

При дослідженні класифікації контролю на внутрішній та зовнішній контроль в дисертаційному дослідженні особливу увагу приділено аналізу змісту внутрішнього контролю, визначенню його видів та підходів до його організації в країнах Євросоюзу. Автором визначені особливості змісту попереднього, поточного та наступного контролю, методів його здійснення.

Дисертаційне дослідження дає підстави стверджувати, що необхідною умовою ефективності контролю за своєчасним та повним надходженням доходів до Державного бюджету, рухом бюджетних коштів та їх цільовим використанням є система обліку та звітності. Автор звертає увагу на існування контрольної функції бюджетного обліку, що проявляється при здійсненні: (1) визначення обсягів асигнувань та напрямків їх використання у кошторисах та планах асигнувань, (2) обліку надходжень доходів по їх видах згідно з бюджетною класифікацію, (3) обліку розподілу коштів між розпорядниками та здійснення їх зарахування на відповідні рахунки розпорядників у Державному казначействі та в уповноважених комерційних банках для розпорядників, які не переведені на обслуговування видатків до Державного казначейства, та (4) обліку виконання видаткової частини Державного бюджету у розрізі розпорядників коштів у відповідності до розпису видатків, затверджених кошторисів та планів асигнувань, та обліку зобов’язань розпорядників.

У підрозділі 2 розділу 3 “Здійснення зовнішнього контролю” визначаються зміст, порядок та особливості здійснення парламентського контролю на стадії виконання Державного бюджету.

Досліджуються контрольні повноваження Верховної Ради України та її комітетів, аналізуються особливості організації системи незалежного вищого фінансового контролю в інших країнах, приділяється увага особливостям правового статусу Рахункової палати в системі органів парламентського контролю.

У підрозділі 3 розділу 3 “Контроль органів виконавчої влади” характеризується порядок здійснення контролю органами виконавчої влади. Дослідивши особливості здійснення контролю Міністерством фінансів України, Державним казначейством України, Державної контрольно-ревізійної служби та Державної податкової адміністрації, дисертант виявив наявність неузгодженості розподілу повноважень між органами державного контролю, що свідчить про необхідність здійснення комплексного правового регулювання в цій галузі.

У висновках та пропозиціях за результатами дослідження викладені найбільш важливі наукові та практичні результати, одержані в дисертації, сформульовані конкретні пропозиції по вдосконаленню правового регулювання виконання Державного бюджету України та внесенню змін до законодавства України.

Основні положення дисертації викладено в таких наукових публікаціях:

Харенко М.В. Деякі питання правового регулювання бюджетних відносин в проекті Бюджетного кодексу України // Вісник Вищого арбітражного суду України, Число 4(8). – К.: Право, 1999. – С. 224-229;

Харенко М.В. Бюджетні правовідносини на стадії виконання Державного бюджету // Актуальні проблеми міжнародних відносин: Збірник наукових праць. Випуск 17 (частина ІІ). – К.: Київський національний університет імені Тараса Шевченка. Інститут міжнародних відносин, 2000. – С.96-104;

Харенко М.В. Принципи виконання Державного бюджету // Українське право, № . – К.: 2000. – С.189-194;

Харенко М.В. Правовий режим резервного фонду Кабінету Міністрів України // Вісник господарського судочинства, № 1. – К.: 2001. – С.160-163.

Харенко М.В. "Правове регулювання контрольної діяльності Рахункової Палати України" // Збірник наукових праць "Держава і право", Вип. 10. – К.: 2001. – С.325-329.

Харенко М.В. Правові основи виконання Державного бюджету України. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. – теорія управління; адміністративне право та процес; фінансове право. – Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Київ, 2001.

Дисертація містить комплексний аналіз теоретичних і практичних аспектів правового регулювання виконання Державного бюджету України. В дисертації проаналізовано ознаки процесу виконання Державного бюджету як стадії бюджетного процесу, досліджено зміст правовідносин, що складаються при виконанні Державного бюджету.

Розглядається механізм організації виконання Державного бюджету, досліджується процес розвитку механізму касового виконання Державного бюджету в Україні. Дисертація містить детальний аналіз процесу мобілізації доходів держави до Державного бюджету, порядку санкціонування, розподілу та фінансування видатків. Досліджені правові засади організації та здійснення контролю на стадії виконання Державного бюджету.

Особлива увага в дисертації приділена розробці теоретичних положень та конкретних практичних рекомендацій щодо вдосконалення бюджетного законодавства України та практики його застосування.

Ключові слова: Державний бюджет, бюджетний процес, бюджетні правовідносини, виконання Державного бюджету, бюджетний контроль.

Харенко М.В. Правовые основы исполнения Государственного бюджета Украины.