ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА

АКАДЕМІЯ

Журавський Віталій Станіславович

УДК 340 : 342.53(477)

ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ

ПРОБЛЕМИ СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТКУ

УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Спеціальність 12.00.01 – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень;

12.00.02 – конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Одеса – 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті внутрішніх справ МВС України (м. Харків)

Науковий консультант – доктор юридичних наук, професор

Ярмиш Олександр Назарович,

проректор з наукової роботи

Національного університету внутрішніх

справ МВС України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Георгіца Ауріл Зіновійович, професор кафедри

міжнародного права та порівняльного правознавства

Чернівецького національного університету імені Юрія

Федьковича;

доктор юридичних наук, професор

Рабінович Петро Мойсейович, професор кафедри

теорії та історії держави і права Львівського національного

університету імені Івана Франка;

доктор юридичних наук, професор,

академік Академії правових наук України

Копєйчиков Володимир Володимирович,

професор кафедри теорії держави і права Національної академії внутрішніх справ МВС України

Провідна установа – Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки

України, кафедра теорії держави і права, кафедра

конституційного права (м. Харків)

Захист відбудеться 07.10.2001 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 41.086.01 Одеської національної юридичної академії за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеської національної юридичної академії за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2

Автореферат розісланий 05.09.2001 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Чанишева Г. І.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Парламентаризм як суспільне явище і як форма парламентського правління є вагомим надбанням цивілізації. Непересічне значення парламентаризму полягає в тому, що він безпосередньо пов'язаний із запровадженням представницької влади та з ідеєю верховенства парламенту в системі влади, яка зумовлюється принципами представницької демократії, народного суверенітету, паритету прав людини і держави. Від рівня наукового осмислення генези парламентаризму, його природи, сучасного стану, впровадження у практику діяльності держави залежить ступінь демократизації суспільства. Це визначає високу актуальність дослідження зазначеної теми.

Ідея парламентаризму сягає своїми витоками давніх часів, найпростіших форм представницького правління. Предтечами представницького правління у Київській державі були віче, боярська рада, феодальні з'їзди, які багато в чому були подібними до відповідних аналогів допарламентських інституцій країн Європи.

Впродовж ХІ–ХІІ ст. на теренах Європи парламенти розвиваються як органи народного представництва; у ряді країн відбувається їх поступове перетворення із суддівських органів на органи законодавчої влади. У XVIII–XIX ст. утвердженню парламентського суверенітету сприяють такі фактори, як політична соціалізація особи і розвиток партійних систем, вдосконалення виборчої системи, поступове функціональне розмежування вищих органів державної влади і оптимізація відносин між ними. Щодо України, то значною віхою у розвитку ідей парламентаризму стало зростання політичної і правової свідомості під час визвольної боротьби 1648–1654 pp. і Гетьмащини (XVII–XVIII ст.), що знайшло яскраве відображення в актах конституційного характеру: Переяславській угоді та інших українсько-московських договорах, "Пактах і Конституції законів та вольностей Війська Запорізького" П. Орлика.

Визначальний вплив на становлення та розвиток парламентаризму в Європі та світі справили праці західноєвропейських мислителів Ж. Бодена, Т. Гобса, Л. Дюгі, І. Канта, Д. Локка, Н. Мак'явеллі, Ш. Монтеск'е та багатьох інших.

Ідея парламентаризму знайшла плідний відгук і у дореволюційній Росії, і в Україні. Вагомим є внесок у дослідження та запровадження представницьких засад у здійснення державної влади таких українських і російських вчених, як М. Володимирський-Буданов, М. Грушевський, С. Дністрянський, Д. Дорошенко, Б. Кистяківський, В. Ключевський, М. Ковалевський, М. Костомаров, Б. Чичерін, С. Юшков, Д. Яворницький та ін.

Важливим у розвитку українського парламентаризму є період української революції 1917–1920 pp. і, зокрема, діяльності Центральної Ради,

яка намагалася забезпечити повноцінне територіальне представництво, орієнтувалася на прогресивний європейський досвід.

На структурі та функціонуванні органів влади періоду УСРР та УРСР позначається "інтровертність" розвитку радянського суспільства: ігнорування досягнень цивілізованого зарубіжного парламентаризму, згортання демократичних засад формування представницького органу, втрата ним функції органу законодавчої влади, підпорядкування партійному керівництву.

Із становленням незалежної Української держави у 1990 p. розпочинається формування парламенту – Верховної Ради України – на демократичних засадах. Відновлення правової природи парламентаризму, встановлення відповідності діяльності парламенту його функціям та повноваженням як інституту народовладдя зумовили необхідність активного дослідження зазначених питань. Відсутність стійких традицій парламентської діяльності вимагає ретельного вивчення досягнень зарубіжного парламентаризму і введення новацій, що відповідають національним традиціям. Набуває особливого значення уважне критичне теоретико-правове осмислення функціональної діяльності Верховної Ради, підтримання позитивного досвіду, врахування недоліків, виправлення помилок у роботі всіх її структурних елементів.

У загальнотеоретичній юридичній літературі до цього часу не набули необхідного синтезу об'єктивні та суб'єктивні закономірності виникнення, розвитку і функціонування українського парламентаризму в його структурній розмаїтості. Ряд ґрунтовних праць українських вчених, присвячених парламенту як політико-правовому феномену взагалі та українському парламенту зокрема (О. Бандурка, Ч. Вайз, А. Георгіца, Ю. Древаль, П. Кислий, В. Шаповал та ін.), висвітлюють чимало важливих аспектів його діяльності, проте не ставлять за мету дослідити цю проблему в усій її багатоплановості в історії і сучасності. За 10 років існування незалежної Української держави Верховна Рада набула певного досвіду законодавчої діяльності, який потребує наукового осмислення задля того, щоб окреслити шляхи подальшого вдосконалення, не втрачаючи сталості утверджених демократичних принципів функціонування і своєрідності національної форми парламентаризму.

Отже, виникла нагальна потреба у багатоплановому і комплексному дослідженні теоретичних і організаційно-правових проблем становлення, функціонування і розвитку українського парламентаризму. Це зумовлює необхідність вивчення генези парламентаризму як явища і як інституту влади, етапів еволюції парламентаризму в Україні, прогресивних світових і європейських моделей організації державної влади залежно від місця і ролі парламенту в системі органів державної влади. Важливим є теоретико-правовий аналіз соціального призначення українського парламенту на новітньому етапі розвитку нашого суспільства, уточнення місця і ролі

парламенту в конституційній системі влади в Україні. Потребують наукового узагальнення рекомендації і пропозиції щодо реформування парламентської діяльності: вдосконалення системи виборів до Верховної Ради, визначення структури українського парламенту, його функцій (особливо контрольної), поліпшення процедур їх реалізації, уточнення форм і процедур діяльності її органів.

При підготовці дисертації був здійснений аналіз філософсько-правових поглядів мислителів Античності, Середньовіччя та Нового часу: Плутарха, Г. Боплана, Ф. Гегеля, А. Дайсі, Л. Дюгі, Ф. Енгельса, І. Канта, Дж. Локка, Н. Мак'явеллі, К. Маркса, Ш. Монтеск'є, Ж. Ж. Руссо, К. Фішера, а також досліджень політичних діячів А. Гамільтона, Дж. Медісона та ін.

Дисертант широко залучав праці вітчизняних дореволюційних вчених-істориків кінця XIX – початку XX ст. В. Антоновича, М. Грушевського, С. Дністрянського, Д. Дорошенка, В. Ключевського, М. Міхновського, Д. Наливайка, С. Соловйова, І. Франка, П. Христюка, Б. Чичеріна, Д. Яворницького, праці істориків періоду СРСР Б. Грекова, С. Королівського, С. Юшкова та ін.

Були використані також праці представників сучасної української історичної та історико-правової науки Т. Андрусяка, Д. Бочарнікова, В. Горобця, А. Гриценка, Ю. Древаля, П. Кислого, О. Копиленка, О. Мироненка, Ю. Мицика, Е. Рахімкулова, В. Ричка, А. Слюсаренко, В. Смолія, В. Солдатенка, І. Степанова, П. Саса, П. Толочка, Л. Федоренка, Р. Шуста, О. Ярмиша.

Були досліджені праці зарубіжних вчених Г. Віснер, Р. Лащенка, І. Лисяка-Рудницького, О. Субтельного, Ч. Вайза, Ж. Зіллера, Г. Ілоніцкі, Девіда П. Каррі, Г. Кречмера, Г. Роберта, К. Санстейна, Д. Себайна, В. Стаськевича, Т. Торсона, К. Хессе.

При дослідженні проблем парламентаризму автор зосередив увагу на працях вітчизняних представників загальнотеоретичних та галузевих правових дисциплін О. Бандурки, Р. Бойка, Ф. Бурчака, А. Георгіци, В. Головатенка, В. Доморослого, А. Зайця, М. Орзіха, М. Козюбри, В. Копєйчикова, Л. Кривенко, В. Погорілка, І. Процюка, С. Серьогіної, О. Скакун, О. Скрипнюка, П. Рабіновича, В. Тація, Ю. Тодики, Г. Федоренка, М. Цвіка, В. Шаповала, Ю. Шемшученка.

Окремі аспекти становлення та розвитку парламентаризму автор досліджував також у працях представників російської загальнотеоретичної та галузевої правової науки Росії та країн СНД: М. Баглая, В. Батлера, А. Мишина, В. Нерсесянца, В. Туманова, О. Кутафіна, І. Котелевської, А. Пилипенка, В. Чиркіна, В. Рижова, Б. Страшуна, Ю. Тихомирова, В. Лафітського, А. Керімова, Т. Гамкрелідзе, Б. Крилова, Л. Воєводіна, М. Крутоголова.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обиралася з урахуванням Державної програми

розвитку законодавства України до 2002 p., затвердженої Верховною Радою України, планів науково-дослідних робіт Національного університету внутрішніх справ на 1996 - 2000 pp.

Мета і задачі дослідження – розкриття генези становлення та розвитку українського парламентаризму в період Київської Русі, Центральної Ради, інших історичних періодів розвитку України в цілому і періоду новітньої історії Української незалежної держави зокрема, з'ясування природи, сутності та призначення українського парламенту в умовах становлення соціальної, правової держави, розроблення теоретико-правових засад функціонування парламенту України, уточнення його місця в системі органів державної влади, вироблення пропозицій, спрямованих на ефективну реалізацію його функцій.

Для досягнення поставленої мети були вирішені такі завдання:

проаналізована природа інститутів влади Київської держави, суспільно-політична організація козацтва;

з'ясовані риси організації публічної влади в період української революції 1917–1920 pp. та радянської доби;

розкрито процес формування вітчизняної доктрини парламентаризму та еволюції представницьких органів влади в Україні з часу здобуття незалежності;

встановлені ознаки сучасного парламентаризму, спільні для України та Європи;

досліджене місце парламенту в конституційній системі влади в Україні та його соціальне призначення в сучасних умовах;

окреслені соціально-економічні проблеми, які мають вирішуватися засобами законодавчого регулювання;

вивчені мотиви формування двопалатних парламентів у Європі та світі, визначені умови впровадження в Україні двопалатного парламенту, позитивні та негативні результати такого кроку;

проаналізована організаційна діяльність Верховної Ради України, досліджені правовий статус народного депутата України, природа депутатських об'єднань.

Об'єктом дослідження е парламентаризм як інститут народовладдя взагалі та український парламентаризм з його особливостями, своєрідністю формування і функціонування в історичному минулому, на сучасному етапі розвитку.

Предметом дослідження є теоретичні проблеми правової природи, правового статусу, організаційно-правових умов функціонування та перспектив розвитку українського парламенту у взаємозв'язку його структурних елементів під кутом зору європейських і світових досягнень парламентаризму.

Методологічною основою дослідження обраний діалектичний метод наукового пізнання державно-правових процесів та явищ, який дає змогу

розглядати їх у розвитку, зв'язку між собою і з суспільством, виявити сталі закономірності та тенденції системи парламентаризму і його складових. Основою дослідження стали також спеціальні наукові методи системного, історичного, структурно-функціонального та нормативно-порівняльного аналізу. Історичний метод використовувався насамперед для дослідження генези парламентаризму; системно-функціональний – для виявлення ознак парламентаризму, місця та ролі парламенту в системі органів державної влади; нормативно-порівняльний аналіз – для вивчення нормативно-правової основи законодавчої діяльності.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в цьому дослідженні вперше у вітчизняній юридичній літературі здійснено комплексний загальнотеоретичний аналіз становлення та розвитку українського парламентаризму, в основі якого – конкретно-історична практика діяльності парламенту на відповідних етапах розвитку України, результати законотворчої діяльності Верховної Ради України та її органів, власний досвід дисертанта у розробленні законодавчих актів з питань економічної, соціальної сфери, культури, науки, освіти.

Вперше в науковій вітчизняній літературі досліджуються умови запровадження в Україні бікамерального парламенту та здійснена загальна теоретико- і конституційно-правова оцінка позитивних і негативних результатів такого кроку.

Проведене узагальнююче дослідження місця і ролі українського парламенту в конституційній системі влади України, запропоновані якісно нові механізми і правові чинники поліпшення існуючої форми правління та підвищення ролі українського парламенту в системі органів державної влади.

На основі значної кількості емпіричного матеріалу та його критичного політико-правового аналізу обґрунтовується оптимальний обсяг парламентської компетенції, напрями поліпшення реалізації парламентом України його законодавчої та контрольної функцій.

З гуманістичних позицій досліджується соціальне призначення українського парламенту в умовах становлення правової держави, пропонуються науково обґрунтовані рекомендації щодо зміцнення його представницьких функцій, підвищення відповідальності депутатів перед виборцями, посилення контролю за їх діяльністю, передбачається відповідний інструментарій для досягнення цієї мети.

Одним із нових концептуальних положень є також окреслення основних соціально-економічних проблем, які стоять перед країною і які мають вирішуватися за допомогою засобів законодавчого характеру. З огляду на тенденції до зміцнення парламентаризму в Україні вироблений комплекс конкретних прикладних пропозицій, реалізація яких сприятиме зміцненню підвалин законодавчої влади, підвищенню ролі парламенту в житті суспільства.

У межах проведеного автором дослідження одержано такі результати, які мають наукову новизну:

висновок про те, що лише умовно витоками українського парламентаризму можна назвати віче Київської Русі; не відповідає принципу історизму його сучасна кваліфікація як "протопарламенту", оскільки віче ніколи не набувало характеру загальнодержавного інституту, не мало жодних визначених форм, постійних і стійких функцій, місця зборів, сталих термінів скликання і визначеної ініціативи; натомість ідеї народоправства, що виникли на ґрунті боротьби влади князя і віча як виразника громади, можна вважати паростками парламентаризму;

положення про те, що підґрунтям українського парламентаризму є козацький конституціоналізм як сукупність поглядів на обсяг “привілеїв” у відносинах з державною владою, що виникає за часів гетьманування Богдана Хмельницького (Переяславська угода) і розвивається у наступних “гетьманських статтях”;

положення про те, що етапами розвитку доктрини вітчизняного парламентаризму ХІХ–початку XX ст. стали конституційні проекти Кирило-Мефодіївського товариства (проекти Г. Андрузького), М. Драгоманова ("Вольный союз - Вільна спілка"), твори і програмні документи І. Франка, М. Грушевського. Своєрідність вітчизняної доктрини полягає у поєднанні ідей федералізму і парламентаризму; у проектуванні побудови державної влади за принципом децентралізації та розвитку місцевого самоврядування; у схильності до двопалатного парламенту, одна з палат якого має представляти інтереси областей (М. Драгоманов); у створенні трьохступеневої системи представницьких органів, починаючи з місць (М. Грушевський); у прийнятті парламентом "народних" законів, тобто таких, що відповідають інтересам трудящого народу, у наданні важливого значення контролю за проведенням парламентських виборів, відповідальності депутата і виборців (І. Франко, М. Грушевський) тощо;

висновок про те, що вітчизняні конституційно-правові вчення сучасного періоду і практичний досвід у сфері розвитку українського парламентаризму є результатом формування громадянського суспільства і побудови Української держави на загальних для всього світу і Європи цінностях, спільних здобутках конституційно-правової теорії, зокрема на засадах поділу влади, ідей парламентаризму, інституціоналізованості парламентської діяльності, вироблення демократичних форм впливу парламенту на інші форми державної діяльності;

положення про те, що загальна позитивна еволюція вищого представницького органу влади Української держави, що відбулася за останні десять років, перегукується із світовим і загальноєвропейським цивілізаційним та формаційним підходами: становлення українського парламенту як колегіального представницького органу влади; перетворення пар-

ламенту з формально необмеженими повноваженнями на єдиний орган законодавчої влади; розвиток аналогічних європейським та світовим контрольних, установчих, бюджетних та інших процедур; зміна природи депутатського мандата; наповнення статусу депутата новими якісними характеристиками (несумісність, діяльність на постійній основі, розширення законодавчих повноважень та ін.) тощо;

обґрунтування висновку про необхідність запровадження додаткових механізмів і правових чинників поліпшення існуючої форми правління через створення більш збалансованих відносин між Президентом, урядом і парламентом, зміцнення нормативної і процедурно-процесуальної основи відносин між гілками влади, вдосконалення парламентських засад в організації державної влади, посилення принципу верховенства парламенту в законодавчій діяльності шляхом уточнення меж компетенції парламенту, конституційної процедури розгляду і прийняття законів, їх проходження у парламенті, упорядкування питань реалізації права законодавчої ініціативи, процедури оформлення прийнятих законів та їх підпису Президентом України;

обґрунтування положення про те, що перевагами запровадження в Україні двопалатної структури парламенту є забезпечення другою палатою представництва регіонів, чіткий розподіл повноважень між палатами, і водночас застереження щодо можливих негативних наслідків введення нової структури парламенту, а саме: уповільнення темпів економічної реформи, поштовх до штучного запровадження квазіфедералістської структури парламенту і як результат – до посилення федералістських устремлінь регіонів, подальша політизація відносин між гілками влади, процедурно-процесуальні ускладнення діяльності парламенту;

положення про те, що у разі запровадження в Україні двопалатної структури парламенту оптимальним є варіант формування другої палати через пряме обрання до неї двох або трьох депутатів від кожного регіону України (з можливими корективами цієї квоти для Автономної Республіки Крим та міста Севастополя тощо) з наступним оновленням цієї палати шляхом часткової ротації її складу;

положення про те, що порівняльний аналіз переваг та недоліків мажоритарної та пропорційної виборчих систем в умовах сучасної України свідчить про передчасність запровадження чистої пропорційної виборчої системи, оскільки це обернеться звуженням обсягу як активного, так і пасивного виборчого права у тих його складових частинах, якими громадяни активно користувалися на парламентських виборах 1994 та 1998 pp.;

висновок щодо необхідності подальшої оптимізації кількості комітетів парламенту (їх оптимальна кількість може коливатись у межах від 15 до 30), в основу чого можуть бути покладені такі вихідні положення: компетенція усіх комітетів (яка разом має охоплювати весь комплекс питань,

віднесених до відання парламенту чи відповідної палати); усунення дублювання і можливих претензій відразу кількох комітетів на розгляд одного і того ж питання; досягнення однорідності предметів відання комітетів; співмірності роботи комітетів;

положення про те, що оптимальною з позиції теорії поділу влади слід вважати відносно обмежену компетенцію парламенту, яка характеризується визначенням законодавчої компетенції парламенту за принципом "парламенту дозволено регулювати через закон yсі нормативно-правові питання, які не віднесено до відання інших державних органів (органів публічної влади)". У зв'язку з цим замість переліку питань, з яких Верховна Рада може приймати закони, в тому числі лише "основ" чи "засад" з ряду питань (що є обмеженням законодавчої діяльності), ст. 92 Конституції України має містити частину, яка б закріплювала право парламенту приймати закони з будь-яких важливих питань життєдіяльності держави і суспільства;

висновок про необхідність теоретико-правового розмежування понять "законодавча діяльність" і "законотворчість": виходячи з природи законодавчої функції, не слід включати до її поняття інші елементи законотворчості (такі, як розроблення законопроектів, внесення їх на розгляд Верховної Ради, обговорення законопроектів), оскільки вони можуть здійснюватись не лише парламентом;

обґрунтування поняття парламентського контролю в Україні як передбаченої Конституцією і законами України діяльності Верховної Ради України, утворених нею органів, обраних нею посадових осіб та народних депутатів України щодо отримання, вивчення, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти інших органів і посадових осіб публічної влади, підприємств, установ та організацій і вжиття на основі цієї інформації передбачених Конституцією і законами України заходів реагування;

уточнення складових парламентського контролю в Україні, в тому числі контролю, здійснюваного безпосередньо Верховною Радою України; контролю, здійснюваного спеціальними постійно діючими органами і посадовими особами; контролю, здійснюваного постійними чи тимчасовими робочими органами парламенту; контрольної діяльності народних депутатів України;

положення про те, що правове регулювання діяльності депутатських об'єднань (фракцій, груп) має будуватися на основі таких принципів, як вільний (не імперативний) характер депутатського мандата; членство депутата лише в одному депутатському об'єднанні; встановлення однакових вимог для утворення депутатських об'єднань незалежно від політичних переконань, яких дотримуються їх члени; заборона будь-якого адміністративного впливу на депутатські об'єднання; надання кожній окремій депутатській фракції чи групі одного і того ж переліку повноважень із

встановленням обсягу деяких з них залежно від чисельності групи чи фракції; застосування принципу пропорційного представництва фракцій та груп при формуванні комітетів та інших робочих органів парламенту; право фракцій та груп на самоорганізацію, тобто на самостійне вирішення питань щодо внутрішньої організації та порядку своєї роботи.

Практичне значення одержаних результатів. Наукові результати, отримані дисертантом, який є народним депутатом України, першим заступником голови Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності, були використані ним насамперед у процесі законотворчої діяльності, реалізації права законодавчої ініціативи. Дисертант розробив низку проектів законодавчих актів, які подані на розгляд парламенту. Серед них проект нової Конституції України, проект соціального кодексу України, основ законодавства України про соціальний захист населення, проекти законів про свободу світогляду, віросповідання та релігійні організації, про державну підтримку малого підприємництва недержавної форми власності у сфері виробництва, науки і надання послуг, про політичні партії, про вибори народних депутатів України, проект концепції реформування системи оподаткування в Україні та ін.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані також для вдосконалення форми правління в Україні, діяльності органів законодавчої, виконавчої та судової влади в Україні, подальшого розвитку парламентаризму, розвитку правової системи України на засадах принципу верховенства права.

Отримані результати використовувалися дисертантом при читанні спецкурсів у Європейському університеті фінансів, інформаційних систем, менеджменту і бізнесу. Вони можуть бути використані для читання курсів з теорії держави і права, конституційного права, історії політичних і правових вчень. З огляду на чималу особисту практику законотворчості автора результати дисертаційного дослідження можуть бути використані вченими при вивченні різноманітних проблем функціонування сучасної Української держави, пошукувачами наукового ступеня, студентами.

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження доповідались на:

засіданні Комісії з безпеки і співробітництва в Європі з питань правового статусу релігійних груп, національних меншин, жінок в Україні (Варшава, 17–20 жовтня 2000 p.);

міжнародному симпозіумі "7-й щорічний міжнародний симпозіум по законодавчому забезпеченню свободи совісті і релігійних організацій" (Прово, США, 8–11 жовтня 2000 p.);

загальноукраїнських конференціях та науково-практичних семінарах: "Виборче законодавство України: місце та роль політичних партій" (Київ, 13 листопада 2000 p.); "Обговорення проекту закону України "Про тери-

торіальну громаду" (Житомир, 26 січня 2001 p.); "Проблеми регіонального управління та місцевого самоврядування" (Харків, 26 лютого 2001 p.); "Роль Верховної Ради України у забезпеченні трансформації виробничих відносин в АПК" (Харків, 23 березня 2001 p.); "Нові політичні реалії України на рубежі тисячоліть" (Київ, 15–16 червня 2001 p.); парламентські слухання "5-та річниця Конституції України: Права і свободи громадян України – сподівання і реальність" (Київ, 20 червня 2001 p.); "Конституція України – основа модернізації держави та суспільства" (Харків, 21–22 червня 2001 p.); "Парламентаризм в Україні: теорія і практика" (Київ, 26 червня 2001 p.); "Закон "Про політичні партії в Україні": українські реалії та європейські перспективи" (Київ, 9 липня 2001 p.).

Публікації. Основні положення дослідження викладені у 38 публікаціях, включаючи монографію, 5 наукових брошурах, 1 навчальному посібнику, 25 наукових статтях у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, п'яти розділів, які поділені на 17 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (314 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 397 сторінок, із яких основного тексту – 363 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У розділі 1 "Історичні засади українського парламентаризму" наголошується на тому, що дослідження історичних витоків українського парламентаризму є невід'ємною складовою праць, присвячених його комплексному аналізу, аналізу традицій та історичних джерел цього явища. Проте сформувалися певні штампи, які необ'єктивно тлумачать еволюцію українського парламентаризму, наголошуючи на спрощених аналогіях між історією і сучасністю нашої держави. Тому автор зробив спробу з позиції наукової суб'єктивності показати чинники, що вплинули на формування вітчизняного парламентаризму, зокрема, розглянув інститути, які з певною часткою умовності можна вважати предтечею українського парламентаризму, а також дослідив конституційну доктрину українського визвольного руху XIX – початку XX ст. і нарешті саму парламентську практику XX ст.

Так, у дисертації ведеться дискусія з приводу того, чи правомірно такі інститути Київської держави, як віче, боярську раду, феодальні з'їзди вважати витоками українського парламентаризму чи навіть взагалі "протопарламентом". У зв'язку з цим аналізується значний масив першоджерел, яких практично не торкаються сучасні дослідження, що оперують обмеженою кількістю одних і тих самих цитат. Зокрема, показано, що такий інститут, як віче, не мав системи представництва, компетенції, термінів скликання, процедури. Навіть прийняття рішень у формі голо-

сування перетворювалося, за свідченням авторитетних істориків, на стихійне безладдя. А запрошення князя на київський стіл за ініціативою віча не мало абсолютного характеру. За підрахунками М. Грушевського, з чотирнадцяти таких епізодів, відомих з літописів, лише чотири рази громада "проводила" свого кандидата.

Водночас саме в цей період зріють і зміцнюються засади "народоправства", які протистоять князівській владі, хоча й не посягають на її основи. І вже на цьому ґрунті пізніше з'являються паростки парламентаризму, які в українському вимірі проходять ще стадію козацького конституціоналізму.

Період Козаччини також потребує докладного фахового дослідження, яке поки що підміняється політизованим та ідеалізованим підходом. Козацькі ради беззастережно вважаються безпосередньою сходинкою до сучасного парламентаризму, що, втім, не відповідає дійсності. Вони були скоріше інститутом воєнної демократії, який неминуче гине за умов майнової та соціальної диференціації.

Проте цілком правомірно говорити про демократичні цінності козацтва, які стали важливим компонентом Визвольної війни 1648–1654 pp. За гетьмана Б. Хмельницького закладаються тенденції регулярних зборів старшинської ради для вирішення найважливіших справ, її перетворення з суто військової козацької установи на державний представницький орган, що вирішує державні справи і приймає нормативні акти.

Водночас звертається увага на застосування терміна “конституція” стосовно козацької доби. Деякими дослідниками він розглядається спрощено, без урахування політичної парламентської традиції, за якою подібним чином називалися рішення польського сейму та договори польської корони з козаками. Цю практику договорів Б. Хмельницький намагався застосувати до відносин з Московською державою, проте не зміг протистояти її централістсько-бюрократичному устрою. Йдеться про зіткнення двох світоглядів – козацького, або "конституційного", та московського, або "централістично-бюрократичного" (М. Грушевський).

У цьому контексті звертається увага на те, що Конституція Пилипа Орлика 1710 р. не була винятковим явищем в українській історії (вживалися також назви "Переяславська Конституція" і "Гадяцька Конституція"). Документи Пилипа Орлика можна вважати узагальненим викладенням політико-правових поглядів козацької старшини, певним підсумком її конституційного досвіду, під яким розумілися козацькі свободи, права інших соціальних станів та їх захист від державної бюрократичної сваволі.

Далі аналізуються проблеми розвитку доктрини українського парламентаризму в XIX–на початку XX ст. Зазначається, що в становленні позицій українського політичного руху щодо конституціоналізму і парламентаризму можна виділити три основні етапи.

Перший із них доцільно пов'язувати з діяльністю Кирило-Мефодіївського товариства, яке вийшло за рамки обмежених ідеалів козацької свободи на ниву широкого демократизму. Зокрема, серед документів Кирило-Мефодіївського товариства особливу цінність становлять також кілька варіантів або начерків конституції, що вийшли з-під пера одного з членів товариства Г. Андрузького, в яких містяться цікаві ідеї стосовно ролі закону в суспільстві, забезпечення прав особи, організації вільної федерації вільних “штатів” на чолі з парламентом (законодавчими зборами) і президентом.

Другий етап розвитку доктрини українського парламентаризму пов'язаний з іменем М. Драгоманова, зокрема, його конституційним проектом "Вольного союза – Вільної спілки", в якому розкрито його погляди на проблеми політичної свободи, що виступає як "система прав і свобод людини", а також як "самоврядування": місцеве (рівень громади, повіту й області) та державне, реалізація якого потребувала, на його думку, запровадження загального виборчого права та утвердження двопалатного парламенту – "Державного собору", одна з палат якого представляла б інтереси регіонів.

Характерною ознакою третього етапу становлення доктрини українського парламентаризму стає розвиток його основних складових у контексті практичних завдань перетворення Російської імперії на демократичну федерацію вільних народів. Видатні представники цього етапу вітчизняної політико-правової думки, насамперед М. Грушевський, І. Франко, зосередили свої зусилля на проблемах використання "парламентських технологій" у політичній боротьбі українського визвольного руху.

Окремо в контексті еволюції ідей вітчизняного парламентаризму слід виділити діяльність українських політичних партій наприкінці XIX – на початку XX ст. Формулюється висновок, за яким практично всі програми українських політичних партій на рубежі XX ст. були єдині у своїх вимогах демократичних реформ, боротьбі за політичні свободи, спрямованій насамперед на запровадження парламентських інститутів, в яких вони вбачали засіб побудови автономної України.

Дослідження особливостей розвитку українського парламентаризму в XX ст. починається з періоду української революції 1917–1920 pp. Стверджується, що в останні роки усунуто значну прогалину в історії українського державотворення, проте проблеми залишаються, причому про їх існування свідчать саме ті праці, в яких розглядається еволюція вітчизняного парламентаризму. Часто змістовний аналіз українського державотворення 1917–1920 pp. підміняється відвертим дослівним переписуванням, навіть без лапок, законодавчих актів – Конституції УНР, закону Центральної Ради про вибори до Установчих зборів, конституційних проектів доби Директорії – без жодного аналізу. Певною

мірою це стосується й проблем становлення парламентаризму, який розглядається як механічний перелік подій та документів.

Виділяються два основні етапи в розвитку українського парламентаризму, уособленого на той час Центральною Радою. Перший досить короткий початковий етап (березень – квітень 1917 р.), коли Центральна Рада виступала як національно-політичний центр. Однак після проведення 6–8 квітня 1917р. у Києві Національного конгресу її статус змінюється. Вона вже функціонує як парламентський орган з тим застереженням, що формується на основі делегування до її складу представників політичних, громадських, кооперативних організацій, селянських, солдатських і робітничих з'їздів. Таким чином, вона розвивалася на основі суттєвих суперечностей: за формою роботи Центральна Рада була, безперечно, парламентом, однак за способом формування її можна вважати квазіпредставницьким органом, що виник на хвилі революційних подій. І тому цілком закономірно, що в усіх актах Центральної Ради, насамперед її універсалах, зазначалося, що вона передасть владу Всеукраїнським Установчим Зборам, закон про вибори до яких вона ухвалила 16 листопада 1917 p.

З моменту Національного конгресу виділяється три напрями розвитку Центральної Ради як парламентського представницького органу України.

По-перше, це пошук її місця в майбутній федеративній системі, яка мала виникнути на території колишньої Російської імперії, що восени 1917р. вже втрачає свою актуальність.

По-друге, це утвердження Центральної Ради як законодавчого органу у владному механізмі майбутньої Української держави та визначення форм взаємодії з Генеральним Секретаріатом (урядом) на основі принципу поділу влади.

По-третє, це подальше удосконалення внутрішньої структури самої Центральної Ради та її кількісного складу, насамперед за рахунок представників національних меншин, хоча проблема повноцінного територіального представництва так і залишилася нерозв'язаною.

Таким чином, вже до проголошення УНР 7 листопада 1917р. Центральна Рада визначилася зі своєю структурою та формами роботи, які не зазнали істотних змін аж до гетьманського перевороту 29 квітня 1918 p.

Дисертантом формулюється висновок, за яким нинішньому етапу розвитку сучасного українського парламентаризму, коли центр прийняття рішень перемістився у фракції та змінилися форми законотворчого процесу, найбільше відповідає саме організація роботи Центральної Ради, яка від початку будувалася на партійно-фракційній основі. Цей принцип стає домінуючим як у період Української держави гетьмана Скоропадського, так і "другої" УНР в особі Директорії. Незважаючи на традиційно негативне ставлення до Гетьманату, характерне для вітчизняної політико-правової традиції, зумовлене суто суб'єктивними факторами, ці два етапи українських визвольних змагань об'єднує спільна риса: подальше по-

силення ролі політичних партій у процесі як державного будівництва, так і реалізації конкретних програм, спрямованих на формування повноцінного парламенту європейського зразка, якому і гетьман, і Директорія були готові передати владу. Отже, цей політико-партійний чинник виступає основним уроком того періоду.

Далі аналізуються проблеми функціонування представницьких парламентських органів Радянської України. Парламентаризм у його сучасному розумінні та модель радянського "народовладдя" розвивалися різними шляхами. Це засвідчили вже перші акти радянської влади в Україні, які послідовно закріплювали принципи диктатури пролетаріату. Так, за Конституцією 1919 p. вона визначалась "організацією диктатури працюючих і експлуатованих мас пролетаріату і біднішого селянства для перемоги над їх віковими гнобителями й експлуататорами-капіталістами". Для порівняння наводиться положення Конституції УНР 1918 р., за яким суверенне право в ній належить народові України, тобто усім громадянам УНР, що здійснюється через Всенародні Збори України.

У наступних актах Радянської України подібний класовий підхід зберігався насамперед у Конституціях 1929 і 1937 pp. Навіть тоді, коли у 1978 p. приймалася нова Конституція УРСР, причому в умовах побудови так званої загальнонародної держави, все ж у цьому Основному Законі від самого початку закладалася суперечність. Згідно зі ст. 1 цієї Конституції вся влада в УРСР належала народові, а "народом" вважалися лише трудящі – робітники, селяни, інтелігенція.

На кожному етапі розвитку Радянської України продекларовані форми суспільно-державного життя не відповідали його реаліям, що, проте, не дає підстав заперечувати позитивну юридичну практику, що мала місце в цей період української історії. Зокрема, наголошується на тому, що не менш декларованими виявилися й державотворчі прагнення фундаторів УНР. На завершення розгляду цього питання формулюються висновки стосовно сучасних уроків функціонування представницького органу Радянської України, які мають практичне значення насамперед з точки зору набуття за цей час досвіду законотворчої роботи, розроблення українського радянського законодавства.

У розділі 2 "Правові проблеми українського парламентаризму на сучасному етапі" досліджується розвиток теорії парламентаризму в Україні на етапі здобуття Україною незалежності та застосування ідей парламентаризму в сучасній практиці державного будівництва. Автор обрав спосіб вивчення цих питань крізь призму світового і європейського досвіду, які склалися і здобули назву цивілізаційного і формаційного підходів.

Перший підхід означає сприйняття парламенту як вагомого надбання світової цивілізації, спадкоємності та розвитку як політичного і культурного феномена, другий – вивчення органів представницької влади у

взаємодії та взаємозв'язках із соціальною дійсністю, соціальними інститутами та соціальними явищами. Це зумовило необхідність загального огляду розвитку і становлення світового і європейського парламентаризму, аналізу сучасної західної конституційно-правової доктрини про місце і роль парламенту в системі державної влади.

Дисертант досліджує витоки парламентаризму в Європі, процес становлення середньовічних парламентів у період переходу до буржуазного суспільства в XI – XII ст., такі важливі їх етапи розвитку, як перетворення суддівських органів на органи законодавчої влади, органи народного представництва, визнання законодавчої діяльності прерогативою парламенту, визнання закону актом вищої юридичної сили з-поміж усіх актів, наділення парламенту контрольними повноваженнями за виконавчою владою.

Розвиток ідеї парламентаризму автор досліджує у формі ідеї верховенства парламенту в системі влади ("парламентського правління"), а також варіантів теоретичного обґрунтування необхідності створення альтернатив верховній парламентській владі.

Важливим для обраної теми стало дослідження історичного процесу доведення зверхності влади народу над парламентом та урядом, виходячи з прямого визнання народу єдиним джерелом влади і відповідного закріплення цього положення у конституціях європейських країн, а також особливостей співвідношення, взаємодії та співпраці різних гілок влади.

В основі сучасного розуміння парламентаризму – ознаки вільного демократичного ладу, якими стали визнання і гарантування права на самовизначення народу, народного суверенітету, демократія, свобода, повага до прав і свобод людини і громадянина (права на життя, свободу і особисту недоторканність), поділ влади, відповідальність уряду, дотримання законності у діяльності виконавчої влади, незалежність судів, принцип багатопартійності та ін. При цьому існують дві різні моделі організації державної влади в країнах Заходу залежно від реального місця парламенту в системі організації влади, обсягу і ваги його повноважень, міри впливу на інші органи державної влади.

Перша модель – модель парламентаризму, за якою найбільш послідовно проводиться принцип верховенства, домінування парламенту в системі органів державної влади з огляду на особливий представницький характер парламенту, а у зв'язку з цим вищість його авторитету, найважливіший для суспільства характер виконуваних парламентом функцій.

Друга модель – визнання за парламентом важливого, але не домінуючого значення в системі органів державної влади, яка характеризується послідовним дотриманням меж компетенції парламенту як органу законодавчої влади, чітким проведенням принципу поділу влади, наявністю важелів стримувань і противаг між окремими гілками влади, в тому числі й щодо самого парламенту.

Історичний процес становлення Верховної Ради України як незалежної держави свідчить, що формування українського парламентаризму мало кілька значних як з практичної, так і з теоретичної точки зору віх. До них належать формування Верховної Ради України першого (дванадцятого) скликання шляхом прямих виборів і перетворення її на постійно діючий орган, запровадження принципу поділу влади, утвердження статусу народного депутата, вдосконалення засад і форм організації парламентської діяльності, оптимізація роботи комісій і комітетів Верховної Ради України, вдосконалення порядку здійснення їх повноважень, запровадження досконалих форм парламентського контролю.

Десять років розвитку української державності дають можливість незаперечно стверджувати про загальну позитивну еволюцію представницьких органів влади в Україні, яка перегукується зі світовим і загальноєвропейським цивілізаційним та формаційним підходами. Загально-значущими характеристиками українського парламентаризму і українського парламенту, які лежать у площині загальноєвропейських здобутків, є становлення українського парламенту як загальнонаціонального колегіального, представницького органу влади, формування його на демократичних засадах, перетворення його із святково-парадного радянського інституту за монополії однієї партії на постійно діючий цивілізований європейський парламент, запровадження принципу поділу влади, створення сталої моделі взаємовідносин парламенту з іншими гілками влади та органами державної влади, встановлення важелів стримувань і противаг,