ЛЬВІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ІВАНА ФРАНКА

МОРОЗ ОЛЕКСІЙ ЮРІЙОВИЧ

УДК 328+342.8(477)

ПРЕДСТАВНИЦЬКІ ІНСТИТУТИ ВЛАДИ В УКРАЇНІ:

ІСТОРИЧНІ ТРАДИЦІЇ ТА СУЧАСНИЙ РОЗВИТОК

Спеціальність: 23.00.02. політичні інститути та процеси

А в т о р е ф е р а т

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Львів 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі політології і соціології Національного університету “Львівська політехніка” Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник — доктор філософських наук, професор

КОЛОДІЙ Антоніна Федорівна, старший науковий співробітник Інституту народознавства НАН України (м. Львів).

Офіційні опоненти — доктор політичних наук, професор

ВАРЗАР Іван Михайлович, професор кафедри політології Української Академії державного управління при Президентові України (м. Київ);

кандидат філософських наук, доцент

МЕДВІДЬ Федір Михайлович, доцент кафедри соціальних дисциплін Львівського інституту внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України.

Провідна установа — Інститут політичних та етнонаціональних досліджень НАН України, відділ теоретичних та прикладних проблем політології (м. Київ).

Захист відбудеться “23“ лютого 2001 р. о “15”год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 35.051.02 у Львівському національному університеті імені Івана Франка (79000, м. Львів, вул. Університетська, 1).

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Львівського національного університету імені Івана Франка (м.Львів, вул. Драгоманова, 5).

Автореферат розісланий “22” січня 2001 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

доктор політичних наук Денисенко В.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Процес політичної та соціально-економічної трансформації українського суспільства, що розпочався на зламі 80-х - 90-х років, поставив на порядок денний завдання пошуку та інституціалізації нових демократичних форм організації влади. За цей час в Україні утвердилися такі інститути як президентство та парламент, завершився процес поділу влад та формування відповідних державних структур, словом, в основних рисах відбувся перехід від радянської системи влади до представницької демократії.

Тим не менше, політична система України, її політично-правові інститути та модель організації державної влади ще далекі від оптимальних, про що свідчать не стихаючі дискусії серед політиків і науковців, а також настрої широких кіл громадськості. В центрі дискусій — проблеми вдосконалення політичної системи, вибору форм державного правління, перерозподілу компетенцій між гілками державної влади, а також між останніми та органами місцевого самоврядування. Дискутуються проблеми демократизації виборчого процесу, пошуку оптимальної для України виборчої системи, налагодження зворотнього зв`язку електорату з його представниками в органах влади, та контролю за їх діяльністю. Картина буде неповною, якщо не згадати майже ритуальне нагадування про необхідність використання досвіду західних демократій та врахування традицій українського державотворення. В кінцевому підсумку ці дискусії та настрої відбивають факт невдоволення сучасним станом розвитку демократії в Україні.

Аналіз факторів, які лежать в основі цього невдоволення і довкола яких обертаються вищевказані дискусії, дозволяє виділити ключовий з них - надмірне дистанціювання влади від її джерела - виборців, тобто більшої частини населення, яка впливає на її формування. Цей фактор є тою центральною ланкою, що послаблює всю споруду демократії.

Як відомо, всі сучасні демократії є демократіями представницькими. Представництво - це, по-суті, серцевина демократії. Відтак, проблему забезпечення дійсного народовладдя треба вирішувати, насамперед, на шляхах удосконалення системи представництва, процесу формування та функціонування представницьких владних інститутів. Цим і обумовлена актуальність обраної для дослідження теми.

Стан наукової розробки проблеми. Не можна сказати, що проблематика формування інститутів представницької системи врядування займала чільне місце в українській політичній науці. Кількасотрічний колоніальний та напівколоніальний статус українських земель кликав вітчизняних дослідників на шлях наукового та соціального пошуку, насамперед, в одному генеральному напрямку, який коротко можна визначити словами - “боротьба за українську державність”. Тим не менше провідні учасники цього пошуку прагнули осягнути історичну перспективу боротьби і чимало зробили в галузі розробки принципових засад політичного та державного устрою майбутньої української

держави. Не залишились поза їх увагою і світовий досвід формування та функціонування представницької системи, і, зрозуміло - можливості його використання на українському грунті.

Це, насамперед, Михайло Драгоманов, який у численних працях наполегливо обгрунтовував переваги представницького правління як єдино прийнятного для демократичної української держави і навіть розробив власний проект побудови її владних інститутів. Чимало цікавих ідей щодо формування та функціонування представницьких органів влади висунули також Богдан Кістяківський та Михайло Грушевський.

У період революції 1917-1921 рр. обговорення проблем українського державотворення перейшло в площину практичної політики, яка проте не була тривалою, а, відтак, не дістала належного теоретичного обгрунтування.

В роки радянської влади тема парламентської форми представницького правління розглядалася лише в контексті її критики як знаряддя забезпечення влади великого капіталу над трудящими. Присутність в деяких публікаціях цього періоду окремих фрагментів, де вказувалось на позитивні елементи буржуазного представництва, не змінювала загальної картини.

Лише на зламі 80-х-90-х років, з початком процесу демократизації суспільного життя та становленням багатопартійності створилися сприятливі умови для об’єктивного наукового аналізу політико-правових систем розвинутих країн світу та вивчення можливостей використання їх досвіду у вітчизняному державотворенні. За короткий період на пострадянському просторі, в тому числі в Україні, з’явилося чимало досліджень, присвячених проблемам теорії, історії та сучасного етапу розвитку демократії, формування та функціонування інститутів політичної влади в демократичному суспільстві, трансформації політичних систем в умовах краху тоталітаризму. Це праці В.Бабкіна, В.Єфімова, Г.Каменської, А.Ковлера, М.Марченка, А.Міграняна, С.Рябова, В.Селіванова, Б.Страшуна, В.Четверніна, В.Чіркіна, Л.Ентіна та ін. Доступними для наукової громадськості та для широкого загалу стали і роботи західних політологів і державознавців Ф.Ардана, Р.Даля, Р.Дарендорфа, Ж.Зіллера, Ф.Каррі, А.Лійпхарта, К.Поппера, Д.Себайна, Б.Сігана, А.Токвіля, Т.Торсона. Процес розбудови української державності спонукав вітчизняну політичну науку до активного дослідження проблем політичного реформування суспільства в перехідний період, вибору оптимальної моделі та ефективних механізмів творення демократичних інститутів, враховуючи досвід їх функціонування в інших країнах світу. Значний внесок у розробку цієї проблематики зробили А. Білоус, І.Варзар, Ю.Древаль, В.Журавський, А.Заєць, А.Колодій, М. Томенко та ін.

Особливе зацікавлення з огляду на обрану для дослідження тему викликають роботи, де розглядаються проблеми теорії та практики парламентаризму. Зокрема, грунтовно аналізується історичний досвід розвитку

парламентаризму, розкриваються різні аспекти діяльності сучасних органів законодавчої влади в працях В.Шаповала. Помітне місце в них займає також розгляд проблем теорії представництва.

Різноманітні аспекти теоретичних засад парламентаризму, його історичної еволюції, проблем формування та діяльності сучасних парламентів, їх компетенції та функцій висвітлюються в працях А.Георгіци. Цікаві спроби аналізу процесу становлення та особливостей сучасного етапу розвитку парламентаризму в Україні здійснено в публікаціях Л.Кривенко, дисертаційних роботах Г.Журавльової, О.Каневського, Г.Нечепоренко. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні, в тому числі його представницьких органів, розглядають в своїх дослідженнях Б.Андресюк, В. Горбатенко, П. Любченко, В.Медведчук, Т.Смірнова. Аналізу еволюції діючих в Україні виборчих систем, спроб їх модернізації присвячені роботи Р.Балабана та М.Ставнійчука.

Не можна не помітити, однак, що в цих та всіх інших роботах, де в тій чи іншій мірі розглядаються проблеми українського парламентаризму, основна увага звертається на з’ясування ролі парламенту в політичному житті та в системі органів державної влади, його взаємовідносини з іншими гілками влади та розподіл повноважень між ними тощо. Водночас, поза увагою дослідників, які вивчають проблеми розвитку парламентаризму як провідного інституту демократичного суспільства, залишається така фундаментальна характеристика сучасної демократії як її представницький характер і, відтак, ролі, місця та значення парламенту (та органів місцевого самоврядування) як представницьких інститутів. Проблеми рівня представництва, його повноти, послідовності забезпечення залишаються ніби “в тіні”. Складається враження, що розв’язання завдань подальшої демократизації суспільства бачиться лише на шляхах оптимального вибору форми правління та поділу влади. Така недостатня увага політичної науки до ще далекої від розв’язання (і не тільки в Україні) проблеми забезпечення реального представництва народу в своїх органах влади свідчить про необхідність її подальшої розробки. Об’єктом дослідження є теорія і практика формування представницьких органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні.

Предметом дослідження є тенденції розвитку представницьких інститутів влади в Україні у співставленні з базовими принципами представницької демократії та світовою практикою їх впровадження.

Мета та основні завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоби шляхом аналізу конституційного законодавства України та узагальнення досвіду формування представницьких органів влади визначити їх відповідність базовим принципам представницької демократії, потребам сучасного українського державотворення.

Названа мета зумовила постановку таких дослідницьких завдань:—

простежити процес формування та розвитку ідеї представництва у світовій та вітчизняній політичній думці;—

проаналізувати світовий та український досвід формування представницьких владних інститутів, а також їх місце та роль в системі органів державної влади;—

виявити домінуючі тенденції історичної трансформації представницьких органів влади та способів їх формування;—

дослідити процес інституціалізації та становлення представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування в незалежній Україні;—

визначити відповідність основних характеристик виборчого процесу в Україні потребам вітчизняного державотворення, а також практиці розвинутих представницьких демократій світу.

Теорія, методологія та методика дослідження. Теоретичною основою дисертації стали відомі теорії народного представництва та парламентаризму, використання яких дозволило дослідити процес становлення та розвитку ідеї представництва та її реалізації в розвинутих демократіях світу. Методологічну основу дослідження становлять принципи історизму, детермінізму, системного аналізу.

Ретроспективний підхід дав можливість дослідити проблему генетичного зв’язку сучасних представницьких органів влади в Україні з історичними традиціями українського державотворення. При розгляді особливостей формування та функціонування представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні використовувались історико-порівняльний, системний та структурно-функціональний методи.

Джерельною базою дослідження стали законодавчі акти України в галузі державотворення - Конституція УРСР 1978р., Конституційний договір 1995р., Конституція України 1996 р. та вся сукупність законів з питань формування та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування, поділу влади та компетенції її гілок, виборів депутатів представницьких органів та ін. Важливим джерелом стали також конституційні закони України періоду революції 1917 - 1921 рр. (Української Народної Республіки, ЗУНР, Української Держави), ретроспективний огляд яких дозволив встановити генетичний зв’язок сучасного етапу розвитку вітчизняної представницької системи з демократичними традиціями минулого. В цьому плані багато цінного матеріалу містять наукові праці та мемуари безпосередніх учасників процесу українського державотворення періоду революції. Чимало фактичного матеріалу для дослідження взято з періодики та праць українських і зарубіжних авторів.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вона є першою спробою системного дослідження процесу становлення представницьких інститутів влади в Україні та їх співставлення з сучасними демократичними стандартами.

У дисертаційному дослідженні обгрунтовано ряд положень, які відзначаються елементами наукової новизни і виносяться на захист:

на основі аналізу еволюції концепції представництва визначено етапи та напрями її історичного розвитку від ідеї створення представницьких органів як інструменту реалізації природніх прав людей до обгрунтування теорії політичної рівності громадян, загального виборчого права та заміни імперативного депутатського мандату на вільний;

встановлено, що провідною тенденцією історичного розвитку представ-ницьких інститутів влади було неухильне підвищення рівня представництва шляхом поступової ліквідації дискримінаційних виборчих цензів та демократизації виборчого процесу, що призвело до розширення корпусу виборців і більшої відповідності складу представницьких органів результатам волевиявлення громадян та сприяло зростанню рівня захисту їх інтересів;

виявлено, що в українській політичній думці ідеї представницького правління розвивалися в руслі європейської демократичної традиції, а спроби їх реалізації в політичних інститутах України в період революції 1917-1921рр. цілком відповідали європейським стандартам з урахуванням національної специфіки;

для якісної оцінки представницьких інститутів запропоновано поняття “рівень представництва”, яке характеризує здатність представницького органу адекватно відображати та захищати інтереси всіх груп населення і визначається способом його формування, обсягом компетенції, а також характером депутатського мандату;

з’ясовано особливості процесу становлення представницьких інститутів в незалежній Україні та його основні складові: розподіл влад, введення вільного депутатського мандату, професіоналізація парламенту і конституційне закріплення його законодавчих та контролюючих прерогатив;

визначено провідні напрямки демократизації виборчого процесу в Україні, а також фактори, що негативно впливають на рівень представництва українського парламенту, серед яких: збереження одномандатних виборчих округів, існування чотиривідсоткового “загороджувального пункту” та “жорстких” партійних списків, звуження компетенції Верховної Ради у ряді важливих сфер державного життя; обгрунтовано та запропоновано введення правила “вільних” партійних списків як більш демократичних за своїм характером;

встановлено, що після проголошення незалежності в Україні відбулась трансформація декоративних радянських органів місцевої влади в представницькі органи самоврядування, які в цілому відповідають європейським стандартам, хоч ряд особливостей їх формування, статуса та діяльності вимагають коригування.

Науково-теоретичне значення роботи полягає в розширенні і поглибленні знань про формування та еволюцію представницьких інститутів влади в демократичному суспільстві і процес їх становлення в незалежній Україні, а також про відповідність способів їх формування практиці розвинених демократій світу.

Практичне значення. Досягнуті результати можуть бути використані в науково-дослідницькій та викладацькій роботі, при розробці спеціальних політологічних курсів з історії формування та розвитку зарубіжних і вітчизняних представницьких інститутів державної влади та місцевого самоврядування, а також в діяльності політичних інститутів.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації викладено на Міжнародній науковій конференції “Михайло Грушевський і Західна Україна” (Львів, 1995р.), Науково-практичній конференції “Українська національна ідея та процес державотворення в Україні” (Львів, 1997р.), Науково-методичній конференції “Нові технології викладання політології в технічному ВУЗі” (Львів, 1997р.) та на ІІІ-й Всеукраїнській науково-методичній конференції “Проблеми викладання гуманітарних дисциплін в технічних ВУЗах” (Львів, 1999р.). Результати дослідження використовувалися в лекціях та семінарських заняттях з курсу “Політологія” зі студентами Національного університету “Львівська політехніка”.

Публікації. По темі дисертації опубліковано 7 наукових статей і тези виступів на 3-х наукових конференціях загальним обсягом 3,6 д.а.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що об’єднують сім підрозділів, висновків і списку використаних джерел та літератури. Повний обсяг дисертації складає 179 сторінок. Список використаних джерел та літератури містить 292 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У “Вступі” обгрунтовано актуальність теми дослідження, проаналізовано її опрацювання у науковій літературі, сформульовано мету, основні завдання, об’єкт і предмет дослідження, розкрито наукову новизну дисертації та практичне значення одержаних результатів, висвітлено питання апробації результатів дослідження.

У першому розділі дисертації “Концепція представництва та історичний досвід її реалізації” досліджується процес формування та трансформації ідеї представництва, а також практика реалізації її основних принципів в сучасних демократичних суспільствах.

У першому підрозділі “Формування та розвиток ідеї представництва у світовій політичній думці” аналізується розвиток ідеї представництва у працях провідних мислителів XVII-XX ст. На шляху до сучасного розуміння представництва та представницьких інститутів ідея представництва проходить чотири етапи розвитку: перший (XVII- перша половина XVIIІ ст.), другий (середина XVIIІ – початок ХІХ ст.), третій (середина ХІХ – початок ХХ ст.), четвертий (від 30-х рр. ХХ ст.).

На першому етапі відбувається зародження ідеї необхідності існування представницьких органів в системі державної влади. Її теоретичною базою була сформульована Т.Гоббсом теорія природніх прав. Спираючись на неї, Дж.Локк заперечив монарший абсолютизм як джерело ефективного захисту природніх прав громадян та винайшов інший механізм їхнього захисту – орган, що обирається народом. Так в політичній думці сформувалася, а завдяки функціонуванню англійського парламенту – закріпилася ідея представництва.

На другому етапі ідея представництва дістала подальшого розвитку у працях видатних представників ліберальної теорії Ш.-Л.Монтеск’є, Б.Констана, Дж.Бентама, Дж.Мілля. Відправною точкою розробленої ними теорії є, як і в Дж.Локка, ідея спільного блага, яке полягає у захисті з боку держави природніх прав громадян. Представницькі інститути влади розглядаються ними як обов’язкова умова цього захисту. Ліберали бачили два основні механізми забезпечення його ефективності: обмежене (тимчасово) громадянство та імперативний мандат, що ставить депутатів у пряму залежність від своїх виборців.

Третій етап розвитку теорії представництва, пов’язаний, насамперед, з іменами Дж.С.Мілля та А.Токвіля, характеризується принциповим переглядом ліберальної політичної концепції XVIII ст. Намагаючись ревізувати ліберальну концепцію Дж.С.Мілль спробував вивести принцип політичної рівності на щабель аксіоматичності. Проте він не зміг відмовитись від базового постулату раннього лібералізму – спільного блага, що і стало причиною внутрішньої суперечливості його концепції. Натомість, А.Токвіль, спираючись на аналіз моделі державної влади США, розробив принципово новий і значно послідовніший підхід до представницьких інститутів влади. Він відкинув ідею спільного блага, заперечуючи можливість його існування як такого. При цьому представницькі інститути влади перетворюються в А.Токвіля із засобу захисту особистих свобод на самостійну цінність, джерелом якої є політична рівність. Виходячи з тези про неможливість існування спільного для всіх блага, що позбавляє сенсу будь-які раціональні дії задля його досягнення, А.Токвіль доходить висновку, що поведінка народних мас не може бути раціональною, а це робить неприпустимим збереження імперативного депутатського мандату. Втрата народом контролю за допомогою імперативного депутатського мандату над своїми представниками не розглядається ним як загроза свободам. Децентралізація влади, розподіл її між величезною кількістю політичних, професійних, економічних, соціальних, культурних та релігійних організацій слугує запорукою підтримання тісного зв’язку між суспільством та державою.

Перемога загального виборчого права, відмова від імперативного депутатського мандату на користь вільного, утвердження у масовій політичній свідомості цінності політичної рівності виводять ідею представництва на четвертому етапі на якісно новий щабель розвитку. Визнання політичної рівності базовим елементом демократії можна вважати однією з провідних тенденцій розвитку політичної думки ХХ ст. Відповідно, і представницька система, як практичне поле існування цієї рівності, не викликає заперечень сучасних політологів та державознавців.

У другому підрозділі досліджуються “Представницькі інститути влади в сучасному демократичному суспільстві. Першими представницькими владними інститутами були іспанські, а точніше, леонські, кастильські та арагонські кортеси (ХІ-ХІІ ст.), англійський Парламент (ХІІІ ст.), французькі Генеральні Штати (XIV ст.). Проте представництво цих інститутів мало обмежений характер через вузько становий шлях їх комплектування та досить обмежену сферу компетенції. В країнах, які А.Лійпхарт відносив до стабільних демократій, процес розширення сфери компетенції представницьких інститутів влади розпочався в другій половині ХІХ ст., а надання виборчому процесу рис всезагальності – на початку ХХ ст.

Найбільший вплив на визначення рівня представництва виборних державних органів має прийнята у тій чи іншій країні система цензових обмежень виборчого права. Серед останніх на різних етапах розвитку представницьких інститутів зустрічалися майновий ценз, ценз статі, освітній ценз. Проте, у другій половині ХХ ст. у світовій практиці залишилося лише два виборчих цензи, які реально впливають на кількість виборців: віковий ценз та ценз осілості. Віковий виборчий ценз протягом ХХ ст. мав тенденцію до постійного зниження і у 70-х рр. у стабільних демократіях зупинився на позначці 18 років. Тенденція до зниження характерна і для цензу осілості.

Сфера компетенції представницьких інститутів влади залежить від функцій, які вони виконують. Йдеться про такі функції як законодавча, установча, номінаційна, зовнішньополітична, судова, функція прийняття бюджету, функція контролю за діяльністю органів виконавчої влади. В дисертації розглядаються особливості виконання цих функцій представницькими органами сучасних демократичних держав.

Найважливішою серед них є функція законодавча. Здійснення її в різних державах має свою специфіку, особливо на першій та останній стадіях законодавчого процесу – ініціюванні та промульгації. Саме на цих стадіях законотворча робота здійснюється представницькими органами спільно з іншими політичними інститутами, насамперед, з главами держав та урядами, що об’єктивно обмежує сферу компетенції парламентів.

Ще одним політичним інститутом, що обмежує сферу їхньої компетенції у здійсненні законодавчої функції є так зване “делеговане законодавство”, яке передбачає прийняття нормативних актів, що регулюють життя держави, органами виконавчої влади.

Аналіз формування та функціонування представницьких інститутів влади в сучасному суспільстві дозволяє стверджувати, що провідною тенденцією їх розвитку було поступове набуття ними все більш представницького характеру, неухильне підвищення рівня представництва, що є наслідком процесу розширення виборчих прав. Водночас розвивалася й друга, в певному сенсі протилежна тенденція відриву представницьких інститутів від виборців, що насамперед пов’язано з перемогою вільного депутатського мандату.

У другому розділі “Теорія та практика представництва в українській політичній традиції” досліджуються надбання української політичної теорії та практики у сфері розбудови представницьких інститутів влади.

У першому підрозділі “Ідеї представництва в українській політичній думці” аналізуються основні підходи щодо визначення сутності представництва, які були викладені в наукових працях провідних українських мислителів і політологів. Представницька традиція в Україні бере витоки в унікальній системі суспільно-політичної організації запорізького козацтва, що не має аналогів у європейській історії в силу специфічного поєднання інститутів прямої і представницької демократії. Останнім етапом трансформації цієї системи були прийняті на емігрантській козацькій раді в Бендерах в 1710р. “Пакти і Конституції законів та вольностей війська Запорізького”, які фіксували домінуюче положення в державі представницьких інститутів влади, і в першу чергу Генеральної Ради, що формувалася на основі загального виборчого права.

В ХІХ – на початку ХХ ст. у тому напрямку політичної думки України, який відстоював ідею народоправства, простежувались дві доволі самостійні течії, що цілком відповідали двом загальноєвропейським тенденціям – ліберальній та демократичній. Перша тенденція, яку в Україні репрезентували М.Драгоманов та Б.Кістяківський, вимагала захисту природніх прав громадян, розглядаючи представницькі інститути, створені на началах рівності і всезагальності, як обов’язковий засіб для досягнення цієї мети.

Друга тенденція, найяскравішим представником якої був М.Грушевський, тяжіла до чисто демократичних принципів – розширення участі народу в управлінні суспільством та відповідності складу репрезентації інтересам всього народу.

Водночас, політична думка України знала й інші, менш демократичні підходи до реалізації ідеї представництва. Це, насамперед, проекти конституції професорів О.Дністрянського та О.Ейхельмана, створені відповідно для ЗУНР та УНР. Проект конституції С.Дністрянського в цілому виконаний в дусі концепції М.Драгоманова (якщо не враховувати запропоновану систему куріальних округів), хоча в ньому не так виразно розставлені політичні акценти. Іншого роду паралель з М.Драгомановим простежується в проекті конституції О.Ейхельмана, в основу якого покладено федеративний принцип побудови української держави. Але державна конструкція будується тут не “знизу” – від громад до федерації, а “згори” – від центральної державної влади через землі до громад.

Своє бачення проблеми представництва висловлювали і українські державники – “монархісти”. Зокрема, автор концепції “трудової монархії” В.Липинський наполягав на необхідності існування національної аристократії, розглядаючи її як політичний інститут, який на практиці здатний якнайкраще представляти інтереси народу, узгоджувати їх та захищати. Саме це положення дає підстави класифікувати концепцію В.Липинського як плюралістичну (хоча і не плюралістичної демократії) і звертатися до неї при розгляді проблеми представництва. Втім, такий – недемократичний – підхід до розгляду ідеї представництва в цілому не характерний для української політичної думки. Її традицією сміливо можна назвати наполегливе відстоювання необхідності існування представницьких інститутів влади, які у працях різних українських мислителів різняться лише назвою, компетенцією та організацією виборчого процесу з їх комплектування.

Другий підрозділ “Історичний досвід формування представницьких органів влади в період боротьби за українську державність” присвячений вивченню процесу творення та функціонування представницьких владних структур Української Народної Республіки та Західно-Української Народної Республіки. Процес формування представницьких органів влади в обох республіках був дуже подібний. У кожній з них перші такі органи (Українська Центральна Рада УНР та Українська Національна Рада ЗУНР) створювалися в умовах неможливості проведення демократичних всенародних виборів і від початку переважно представляли політичні партії та громадські організації. Обидва парламенти намагалися з часом виправити ситуацію і провели довибори. Провідники УНР та ЗУНР вірили в демократичне майбутнє своїх країн і наполегливо працювали над підготовкою до створення сформованих на основі всенародного та рівного виборчого права парламентів. Однак, вкрай несприятлива для обох українських держав міжнародна ситуація та власні прорахунки у внутрішній та зовнішній політиці не дозволили реалізувати ці плани.Тим не менше, ці перші спроби українського державотворення не були марними. Вони цілком недвозначно свідчили про демократичний вибір української політичної еліти та її твердий курс на побудову держави з розвиненими представницькими інститутами влади.

Процес творення та функціонування представницьких інститутів влади УНР та ЗУНР мав і певні розбіжності. На відміну від Східної України, Галичина вже тривалий час була знайома з представницькими інститутами і механізмами їх функціонування, беручи участь у виборах до представницьких органів різних рівнів, що існували в Австро-Угорській імперії. Крім того, ЗУНР одержала у спадок від імперії може і не ідеальну, але непогано відпрацьовану систему управління, певна демократичність побудови якої створювала можливість її використання.Провідники ЗУНР не ламали старої системи, залишаючи недоторканими значну кількість посад в низових управлінських ланках. Лише з часом відбулась певна її трансформація. Політичний спадок царської Росії, що його отримала УНР, був значно бідніший через свою недемократичність.

Надзвичайно важливим було і питання організації влади на місцевому рівні. Національна Рада ЗУНР цю проблему вирішила, причому найдемократичнішим шляхом; Центральна Рада та Директорія УНР не приділили цьому належної уваги.

У третьому розділі “Проблеми становлення та розвитку представницької демократичної системи в незалежній Україні” досліджується процес формування та трансформації представницької системи в Україні протягом 90-х рр. ХХ ст.

У першому підрозділі “Інституціалізація представницької системи” аналізується процес переходу від радянської владної системи до представницької демократії, включаючи законодавче розв’язання проблеми поділу влад та становлення представницьких інститутів.

Радянська система влади не була представницькою, тим більше демократичною, оскільки Ради всіх рівнів формувалися шляхом безальтернативних псевдовиборів, а фактично закріплений шостою статтею Конституції СРСР принцип однопартійності перетворював Ради у фіктивні владні органи, підпорядковані одній – Комуністичній – партії. До того ж сама система всевладдя Рад була інституціональним запереченням принципу поділу влади, а ієрархічна побудова системи Рад перешкоджала розвиткові місцевого самоврядування. Тому першочерговими завданнями на шляху формування демократичної представницької системи в Україні були: “розведення” законодавчої та виконавчої влад і створення владної горизонталі, розроблення демократичної системи альтернативних виборів, ліквідація ієрархічної вертикалі системи Рад та створення представницької системи місцевого самоврядування.

Центральною ланкою процесу інституціалізації представницької системи стала практична реалізація принципу поділу влад і перетворення вищого законодавчого органу держави в орган реального народного представництва, який працює на постійній основі. У підрозділі аналізується складний, обтяжений перипетіями гострої політичної боротьби процес законодавчого розв’язання проблем професіоналізації діяльності Верховної Ради України, правової регламентації поля її діяльності, встановлення цензових вимог щодо депутатів та визначення характеру депутатського мандату.

У другому підрозділі “Демократизація виборчого процесу” висвітлюється розв’язання українським законодавством основних проблем, що впливають на рівень демократичності виборчого процесу: встановлення цензових вимог щодо виборців; утворення виборчих округів; складання списків виборців; висування та реєстрація кандидатів; голосування; визначення результатів виборів. Всі вони тією чи іншою мірою визначають вид прийнятої в державі виборчої системи, хоча особливе значення має система визначення результатів виборів та розподілу депутатських мандатів.

В незалежній Україні парламентські вибори проводилися двічі, причому за різними виборчими системами: в 1994 р. — за мажоритарною системою абсолютної більшості, в 1998 р. — за змішаною системою. Однозначно оцінити відмінність нової виборчої системи від старої за критерієм рівня представництва створюваного на її основі парламенту досить важко. Немає сумніву, що запровадження загальнодержавного “пропорційного” виборчого округу позитивно впливає на рівень представництва, оскільки робить склад Верховної Ради більш відповідним результатам реального волевиявлення громадян. Водночас, цей рівень ще не можна визнати достатнім.

По-перше, зберігаються одномандатні округи, що призводить до накопичення в межах всієї держави великої кількості “неврахованих” голосів (поданих за кандидатів, які посіли в своїх округах друге, третє і т.д. місця).

По-друге, перехід від мажоритарної системи абсолютної більшості до мажоритарної системи відносної більшості в одномандатних округах де-юре дозволяє трактувати представницьку демократію як владу меншості.

По-третє, запровадження виборів половини членів парламенту за пропорційною системою у її класичному варіанті – з жорсткими партійними списками – створює можливість консервування у Верховній Раді значної кількості “постійних” членів, позбавляючи виборців можливості впливати на процес розподілу депутатських мандатів між конкретними особами.

По-четверте, встановлення при підрахунку голосів по загальнодержавному округу так званого “загороджувального пункту” в чотири відсотки позбавляє маленькі соціальні групи можливості мати своїх представників у вищому представницькому органі, що є порушенням прав меншості.

Слід зазначити, що інші складові виборчого процесу закон “Про вибори народних депутатів України” регламентує максимально демократично. Єдиним принциповим обмеженням щодо виборців, яке він встановлює (окрім загальноприйнятого позбавлення голосу громадян, визнаних судом недієздатними), є віковий ценз, визначений як 18 років – мінімум, характерний для світової практики. Вищим балом на шкалі демократизму може бути оцінена система утворення виборчих округів, яка зводить до мінімуму можливість використання “виборчої геометрії”. Надзвичайно “рухливою” є система складання списків виборців, яка гарантує максимальну участь потенційних виборців у виборчому процесі. Демократичною є система висування та реєстрації кандидатів у депутати. Вона досить проста і не встановлює якихось надзвичайних вимог щодо претендентів в кандидати. Знайшли відображення в українському законі про вибори і всі невід’ємні атрибути організації процедури голосування.

Отже, в цілому зміни у виборчому процесі в Україні протягом останніх десяти років слід охарактеризувати як позитивні. В минулому залишилася радянська псевдовиборча система, а те, що з’явилося на її місці, відповідає сучасній світовій практиці представництва.

У третьому підрозділі “Представницькі органи місцевого самоврядування” досліджується процес створення в незалежній Україні системи місцевого самоврядування та функціонування його представницьких органів. В Радянському Союзі, в тому числі в Україні, місцевого самоврядування не існувало за означенням. Місцеві ради народних депутатів не мали реальних повноважень вирішувати місцеві справи, а, відтак, були неспроможні захищати інтереси місцевого населення.

Процес ліквідації “системи рад” і створення системи місцевого самоврядування розпочався з прийняттям 27 грудня 1990р. закону “Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Він встановлював в Україні систему місцевого самоврядування, що складалася з представницьких органів – рад різних рівнів, їхніх голів та виконавчих комітетів. Кожна з рад мала свою виключну компетенцію, втручання до якої з боку інших органів було зведено до мінімуму, за винятком випадків порушення радами Конституції та законодавства України. Усі подальші законодавчі зміни в системі місцевого самоврядування не порушували цього базового принципу.

Найбільш значущою з таких змін було запровадження в Україні поширеного в світі поділу місцевих влад на влади базового та проміжного рівнів, де базовими є ті, що перебувають найближче до громадянина, тобто є населеними пунктами. На відміну від місцевих влад проміжного рівня, втручання держави в справи місцевих влад базового рівня є мінімальним, що пов’язано з їх зазвичай значно більшою компетенцією. Це положення знайшло відображення в Конституції України 1996р.

Основні положення Конституції з проблем місцевого самоврядування розвинув закон “Про місцеве самоврядування в Україні” 1997р. Він визначає місцеве самоврядування як право і реальну здатність територіальної громади вирішувати питання місцевого значення самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Таке визначення цілком відповідає Європейській Хартії місцевого самоврядування.

За Конституцією України представницькі органи місцевого самоврядування формуються шляхом всенародних виборів. Це ж стосується і голів сільських, селищних і міських рад. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” 1997р. надав право дострокового припинення повноважень місцевих рад громадянам даної місцевості, а також Верховній Раді у разі порушення місцевими владами Конституції і законодавства України або систематичного непроведення сесій. Виборці також дістали право відкликання депутата місцевої Ради, що є цілком виправданим, оскільки місцеві Ради є органами місцевого самоврядування, а не державної влади, і тому мають бути максимально наближеними до виборців.

Отже, протягом 90-х рр. в Україні було створено і вдосконалено систему місцевого самоврядування, яка в цілому відповідає сучасним світовим стандартам.

ВИСНОВКИ

1. Початок формуванню концепції представництва поклала сформульо-вана в середині XVII ст. теорія природніх прав людини, необхідність захисту яких привела політичну думку до ідеї створення відповідного владного інституту, покликаного представляти інтереси людей на державному рівні та сприяти їх реалізації. Наступним кроком став розвиток ідеї представництва як засобу досягнення спільного блага. Реалізацію цієї мети у ліберальній теорії тісно пов’язували з іншою забезпеченням особистої свободи громадян, яка, в свою чергу, перебувала під загрозою внаслідок недостатнього рівня політичної зрілості та відповідальності частини суспільства. Тому ідеологи раннього лібералізму допускали можливість тимчасового обмеження політичних прав цієї частини населення, а в якості засобу контролю виборців за своїми представниками обстоювали необхідність впровадження імперативного мандату.

У ХІХ столітті політична думка дійшла висновку, що джерелом особистої свободи є політична рівність, яка, відтак, є самостійною цінністю і має бути реалізована в процесі формування представницьких органів влади. Можлива загроза “тиранії більшості”, посередніх людей над творчою меншістю може бути усунена шляхом заміни імперативного мандату на вільний.

ХХ століття продемонструвало торжество концепції представництва в результаті утвердження в масовій політичній свідомості розуміння цінності політичної рівності як базового елементу демократії. Свідченнями цього стали перемога загального та рівного виборчого права, відмова від імперативного депутатського мандату на користь вільного, уконституювання представницьких інститутів як ключових в системі органів державної влади.

2. Історія становлення представницьких інститутів влади починається з утвердження їх саме як владних органів держави, які функціонують на постійній основі, володіють чітко окресленим переліком прерогатив і формуються населенням шляхом виборів. Відтак, станово-представницькі установи Середньовіччя та раннього періоду Нового часу, представницькими органами влади не були, оскільки скликалися від випадку до випадку, “представляли” лише незначну частину населення і виконували переважно дорадчу функцію.

3. Домінуючою тенденцією історичного розвитку представницьких органів влади було неухильне підвищення рівня представництва, що досягалося шляхом забезпечення загальності та рівності виборів і створення умов для виконання цими органами законотворчої функції. Найважливішими складовими цього процесу були: поступова ліквідація дискримінаційних виборчих цензів, демократизація виборчого процесу, розмежування компетенції між законодавчою і виконавчою гілками державної влади.

4. Витоки української демократичної традиції сягають часів давнього козацького народоправства Запорізької Січі, яке з часом з середини XVII ст. стало, поруч з інститутом гетьманату, одним з базових принципів українського державотворення. Тим не менше, Загальна рада української козацької держави була радше інститутом прямого народовладдя і, незважаючи на появу деяких елементів представництва, справжнім представницьким органом влади так і не стала. Ідея створення виборного представницького органу вперше була сформульована у так званій “Конституції Пилипа Орлика” (1710р.), але через несприятливі для розвитку української державності зовнішні та внутрішні обставини не була переведена в життя і залишилась надбанням вітчизняної політичної думки. Подальший розвиток подій призвів до повної втрати української державності і майже цілковитого забуття національних традицій демократичного державотворення.

5. Початок теоретичного осмислення та розробки ідей демократії і народного представництва в Україні припадає на другу половину ХІХст. і пов’язаний, насамперед, з творчою діяльністю М.Драгоманова. Він першим в українській політичній думці дав теоретичне обгрунтування значення представницьких інститутів як ключового елементу демократичної політичної системи. Водночас М.Драгоманов розглядав представницькі органи влади лише як засіб забезпечення особистої свободи, яка має самостійне політичне та суспільне значення. Цей підхід поділяв і видатний український теоретик правової держави Б.Кістяківський, вважаючи представництво її найважливішим інститутом, що гарантує реалізацію невід’ємних прав громадян. В свою чергу якість представництва має забезпечуватися загальним виборчим правом без обмежень.

Дещо інший погляд на представницькі інститути відстоював М.Грушевський, розглядаючи їх не стільки в якості засобу забезпечення прав і свобод громадян, скільки як інструмент здійснення народовладдя, яке саме по собі є метою.

6. Надто короткочасний період існування української державності у першій чверті ХХ ст. не створив історичної можливості для утвердження та розвитку представницької системи. Обтяжені нескінченою боротьбою із зовнішніми та внутрішніми ворогами, обидві українські держави УНР та ЗУНР продемонстрували, тим не менше, особливо у другому випадку, безумовну орієнтацію на формування демократичної представницької системи. Причому за деякими параметрами насамперед, за повнотою реалізації принципу загальності виборчого права конституційне законодавство України випереджало ряд передових демократій світу. Водночас, враховуючи багатонаціональний склад електорату, передбачалося встановлення квот представництва при формуванні законодавчих органів влади пропорційно до національного складу населення. Немає сумнівів, що у випадку утвердження на початку ХХ ст. незалежної Української держави її представницькі інститути цілком відповідали б європейським стандартам з