КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

СОЛОНЕНКО Олег Миколайович

УДК 342. 55 + 342. 70

РЕАЛІЗАЦІЯ ФУНКЦІЇ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ,

ПРАВОПОРЯДКУ, ОХОРОНИ ПРАВ, СВОБОД І ЗАКОННИХ

ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯН У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

(організаційно-правові питання)

12.00.02 – конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ – 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного права

Національної академії внутрішніх справ України.

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, доцент, Заслужений юрист України

Кравченко Віктор Віталійович

завідуючий кафедрою конституційного та адміністративного права

Інституту економіки, управління та господарського права (м. Київ).

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, дійсний член

Академії правових наук України,

Копєйчиков Володимир Володимирович

професор кафедри теорії держави і права

Національної академії внутрішніх справ України

кандидат юридичних наук, доцент, Заслужений юрист України

Пухтинський Микола Олександрович

голова Фонду сприяння місцевому самоврядування України.

Провідна установа:

Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, м. Київ.

Захист відбудеться “19” жовтня 2001 р. о 14 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради К 26.001.04 по захисту дисертацій

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук у

Київському національному університеті імені Тараса Шевченка

(01017, м. Київ, вул. Володимирська, 64).

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Київського

національного університету імені Тараса Шевченка

(01017, м. Київ, вул. Володимирська, 64).

Автореферат розісланий “17” вересня 2001 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

кандидат юридичних наук К. Г. Грищенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність дослідження. Україна, декларуючи в Конституції створення незалежної, демократичної і правової держави, формуючи, з урахуванням світового досвіду, власну модель організації влади, визнає місцеве самоврядування однією з форм організації публічної влади на місцях. Тому на конституційному рівні закріплено дві системи організації влади на місцевих рівнях: а) місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації); б) місцеве самоврядування – пристосовану до потреб територіальних громад форму автономного здійснення публічної влади, заохочувану і контрольовану державою відповідно до чинного законодавства. За своєю юридичною природою, принципами утворення це – зовсім різні системи місцевої влади.

Проте перехід від командно-адміністративної системи управління до сучасної, демократичної системи організації влади та формування нової економічної системи на засадах плюралізму різних форм власності відбуваються на фоні загострення соціальних проблем, у тому числі, пов'язаних і з криміногенною ситуацією в нашій країні. Це насамперед зумовлює ту увагу суспільства, яка сьогодні приділяється питанням підвищення й ефективності правоохоронної діяльності держави. У демократичній, правовій державі найвищою соціальною цінністю є людина, її життя, здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека. Так, згідно зі ст. 3 Конституції України, утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Водночас забезпечення законності, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян – це предмет турботи не лише держави, її органів, організацій, установ та посадових осіб. Надзвичайно важливого значення ці питання набувають і для місцевого самоврядування – специфічної форми публічної влади територіальної громади. Саме в системі місцевого самоврядування можна оперативніше, порівняно з органами державної влади, вирішувати питання, пов'язані з охороною громадського порядку, реалізацією прав і свобод громадян. Адже заходи, які вживають правоохоронні та інші державні органи щодо посилення боротьби зі злочинністю, не завжди, з точки зору врахування місцевих особливостей, адекватні наявній ситуації і тому недостатньо дійові. У злочинну діяльність втягується дедалі більше осіб, у тому числі жінок, молоді; високим залишається рівень групової та рецидивної злочинності, а також злочинності на грунті наркоманії та пияцтва. Викликає стурбованість і стійке зростання кількості вбивств. Це призводить до зневіри громадян у спроможності влади захистити їхню честь, гідність, особисту безпеку і викликає підвищене занепокоєння станом правопорядку в державі.

Як елемент демократичної системи організації влади на місцевому рівні через самостійне вирішення територіальною громадою найважливіших питань місцевого значення, місцеве самоврядування забезпечує реалізацію життєво важливих прав та інтересів громадян, їх соціальний захист. Тому і невипадково однією з функцій місцевого самоврядування, згідно з чинним законодавством (зокрема, ст. 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”), є функція забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Однак на сьогодні ще не створено належних правових, організаційних, матеріальних, фінансових, кадрових та інформаційних засобів реалізації цієї функції. По суті, відповідну діяльність на території громади здійснюють переважно органи державної влади та їх структурні підрозділи. Органи місцевого самоврядування, які, відповідно до ст. 5 Конституції України, не входять до системи органів державної влади, зокрема виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, фактично не реалізують визначені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження у даній сфері, оскільки вони не володіють необхідними для цього силами та засобами. Практично лише починають відроджуватись громадські формування, зокрема в системі місцевого самоврядування – добровільні народні дружини тощо.

Подібний стан у суспільстві обумовив обрання теми дослідження як актуальної. Так, потребувала наукового обгрунтування низка питань щодо реалізації даної функції місцевого самоврядування. Серед них слід назвати такі: визначення кола суб'єктів самоврядної діяльності (елементів системи місцевого самоврядування), що беруть участь у забезпеченні законності, правопорядку, охорони прав і законних інтересів громадян; способи деталізації й конкретизації в чинному законодавстві та на локальному рівні (наприклад, у статутах територіальних громад) відповідних повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування – елементів системи місцевого самоврядування; організацію в системі місцевого самоврядування громадських формувань по охороні громадського порядку та пошук інших організаційно-правових форм залучення громадян, громадських організацій, підприємств до правоохоронної діяльності, що здійснюється в системі місцевого самоврядування; визначення правових та організаційних засад організації взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади; матеріальне й фінансове забезпечення відповідної діяльності у системі місцевого самоврядування. Це далеко не повний перелік чинників, що зумовили вибір теми дисертації і проведення наукового дослідження організаційних та правових проблем організації й функціонування елементів системи місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і свобод громадян.

Стан наукової розробки проблеми. Питанням місцевому самоврядування в правовій науці України присвячені наукові праці М. Баймуратова, І. Голосніченка, В. Кампо, В. Копєйчикова, М. Корнієнка, А. Колодія, В. Кравченка, М. Оніщука, В. Опришка, М. Орзіха, І. Пахомова, В. Погорілка, М. Пухтинського, А. Селіванова, О. Фрицького та ін. Зважаючи на роль та значення наукових розробок вітчизняних вчених, хочемо відзначити, що комплексні спеціальні дослідження організаційно-правовим питанням реалізації функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян – членів відповідної територіальної громади, в системі місцевого самоврядування, в сучасних умовах становлення і розвитку української державності ще не проводилось.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана з урахуванням Концепції адміністративної реформи в Україні, одними із завдань якої є: формування сучасної системи місцевого самоврядування; запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян.

Дослідження виконано відповідно до науково-дослідної програми кафедри конституційного права Національної академії внутрішніх справ України, плану науково-дослідних робіт та тематичних планів і тем Національної академії внутрішніх справ України на 1996-2000 рр., плану наукових досліджень “Пріоритетні напрямки фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр.” згідно з п.п. 1.2.2 Актуальні проблеми розвитку Української держави і права (Рішення Колегії МВС України від 28 лютого 1995 року № 4 КМ/2).

Мета й основні завдання дисертаційного дослідження

Мета дисертаційного дослідження: системне вивчення місця і ролі місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; організаційні та правові питання функціонування елементів системи місцевого самоврядування в досліджуваній сфері на підставі відповідних конституційних та інших норм; виявлення видів та форм взаємодії державних органів з місцевим самоврядуванням при реалізації даної функції в умовах існуючого в Україні правового поля та адміністративно-територіального устрою.

Завдання дисертаційного дослідження:

1. Дослідження поняття та системи функції місцевого самоврядування, їх загальних рис та ознак; визначення місця і ролі функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у вищезгаданій системі.

2. Формулювання визначення системи місцевого самоврядування та аналіз норм Конституції України, законів, інших нормативних актів, що закріплюють основи її організації і функціонування.

3. Аналіз сфери компетенції місцевого самоврядування та повноваження його органів і посадових осіб щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

4. Визначення форм і методів реалізації власних (самоврядних) та делегованих (державних) повноважень у досліджуваній сфері.

5. Проведення комплексного аналізу видів та форм взаємовідносин органів державної влади та елементів системи місцевого самоврядування у сфері дослідження.

6. Розробка конкретних пропозицій щодо вдосконалення норм чинного законодавства, яке регулює питання організації і функціонування елементів системи місцевого самоврядування, зокрема у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Об’єктом дисертаційного дослідження є загальні закономірності розвитку суспільних відносин, що виникають у процесі реалізації елементами системи місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і свобод громадян.

Предметом дослідження є відповідні конституційно-правові та міжнародні норми, організаційно-правові форми і методи діяльності, види і форми взаємодії, що використовуються елементами системи місцевого самоврядування в процесі реалізації ними своїх повноважень у досліджуваній сфері.

Методологічна основа дисертаційного дослідження. В основу методології дослідження покладено комплексний підхід, зумовлений специфікою досліджуваної теми і пов'язаний з використанням системи загальнонаукових методів, зокрема: аналіз і синтез, узагальнення, моделювання, абстрагування; а також конкретно-наукові методи дослідження: системний, історико-правовий, порівняльно-правовий, структурно-функціональний, формально-юридичний, соціологічний, політологічний та ін. Основні теоретичні висновки та вироблені практичні рекомендації базуються на вивченні чинного законодавства України, визнаних міжнародних угодах, практичних матеріалах, досвіді діяльності органів місцевого самоврядування.

У ході дисертаційного дослідження використовувались теоретичні положення, розроблені в теорії держави і права, конституційному праві, історії держави та права, державному праві зарубіжних країн, адміністративному праві, муніципальному (комунальному) праві.

Теоретичною основою дисертації стали праці класиків правової думки М. Коркунова, Дж. Локка, Ш. Монтеск’є, Ю. Панейка, А. Токвиля, А. Туре та ін.; праці сучасних українських дослідників-правознавців: В. Авер’янова, В. Борденюка, Ю. Битяка, І. Голосніченка, Є. Додіна, Р. Калюжного, В. Кампо, А. Коваленка, В. Копєйчикова, А. Колодія, Т. Костецької, В. Колпакова, М. Корнієнка, В. Кравченка, Н. Нижник, А. Олійника, В. Опришка, М. Орзіха, І. Пахомова, В. Погорілка, М. Пухтинського, Ю. Тодики, О. Фрицького, В. Цвєткова, М. Цвіка, В. Шаповала, В. Шемшученка, Л. Юзькова та ін.; науковців зарубіжжя: С. Алексєєва, М. Баглая, Б. Габрічідзе, Ю. Казанчева, О. Кутафіна, В. Лазарєва, О. Мішина, А. Писарєва, Н. Постового, Ю. Тихомирова, В. Фадєєва, В. Чиркіна, В. Ясюнаса та ін.

Нормативною базою наукової праці є норми Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування, Європейської Хартії про місцеве самоврядування, Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про столицю України місто-герой Київ”, “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України з питань охорони навколишнього природного середовища”, “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про Цивільну оборону України”, “Основи законодавства України про охорону здоров'я”, “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, “Про надзвичайний стан”, “Про ветеринарну медицину”, інших нормативно-правових актів України, актів місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у незалежній Україні монографічних досліджень проблеми реалізації елементами системи місцевого самоврядування функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян на основі Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування” від 21 травня 1997 року із залученням та органічним поєднанням теорії і практики зарубіжних держав, що дало змогу авторові сформулювати та обгрунтувати основні положення, які відображають новизну дослідження.

У результаті проведеної дослідницької роботи сформульовано комплекс положень та висновків, що виносяться на захист, а саме:

- авторське дослідження поняття функцій місцевого самоврядування дозволило дійти висновку, що найістотнішою ознакою функцій місцевого самоврядування є відповідні, визначені законом напрями діяльності його первинного суб'єкта – територіальної громади села, селища, міста, тобто терміни “функції місцевого самоврядування” і “функції територіальної громади” пропонується розглядати як тотожні явища. Виходячи з цього, функції місцевого самоврядування визначаються як напрями діяльності територіальної громади, що характеризують зміст її самоврядної (місцевої) діяльності;

- відповідний авторський аналіз дозволив виділити у системі внутрішніх функцій місцевого самоврядування – функцію забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, яка, в свою чергу, розглядається як складовий елемент політико-адміністративної загальної (основної) функції місцевого самоврядування;

- обгрунтовано висновок про те, що система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм прямої демократії, за допомогою яких територіальна громада здійснює завдання та функції місцевого самоврядування, зокрема й у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

- аналіз правових та організаційних засад організації і функціонування системи місцевого самоврядування дозволив дисертанту визначити таку структуру рівнів правового регулювання організації й функціонування елементів його системи: перший - конституційний; другий - законодавчий; третій - підзаконний, які утворюють взаємопов'язану систему нормативно-правових актів, що регулюють питання організації і діяльності складових елементів системи місцевого самоврядування, зокрема щодо реалізації ними досліджуваної функції;

- не претендуючи на повноту й виключність, автор визначає компетенцію місцевого самоврядування як складне правове явище, що включає в себе: а) предмети відання; б) повноваження (права і обов'язки); в) територіальні межі і часовий аспект діяльності. При цьому компетенція місцевого самоврядування розглядається як встановлена Конституцією та законами України сукупність питань місцевого значення, які становлять предмети відання місцевого самоврядування й необхідних для їх вирішення повноважень (прав та обов’язків) територіальної громади, її органів і посадових осіб (самоврядних повноважень), а компетенція органу місцевого самоврядування – це сукупність визначених законом предметів відання та повноважень (самоврядних і делегованих) органу місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію функцій і завдань місцевого самоврядування, а також і окремих функцій державної влади, зокрема й у сфері дослідження. Таким чином, у структурі компетенції місцевого самоврядування слід виділяти також самоврядні повноваження територіальної громади і самоврядні повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, не відкидаючи того, що компетенція органів місцевого самоврядування охоплює як самоврядні, так і делеговані їм окремі повноваження органів виконавчої влади;

- відповідний аналіз чинного законодавства дозволив дисертанту визначити сферу компетенції місцевого самоврядування щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, структурні елементи якої (предмети відання, права і обов'язки (повноваження – власні (самоврядні)) конкретизуються й деталізуються стосовно елементів його системи, а делеговані (зокрема, державні) – у правах і обов'язках органів місцевого самоврядування;

- пропонується двохаспектне розуміння форм діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що застосовуються при реалізації власних (самоврядних) та делегованих повноважень у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, а саме: 1) такі, що за своїм характером зумовлені внутрішньою організаційною структурою органів та правовим статусом посадових осіб місцевого самоврядування – організаційно-правові форми; 2) ті, що за способом зовнішнього вираження змісту їх діяльності при реалізації досліджуваних повноважень можна виділити в окремі: правові, організаційні та матеріально-технічні форми;

- обгрунтовано систему методів, що застосовуються в процесі практичної реалізації власних (самоврядних) і делегованих (державних) повноважень у сфері дослідження органами й посадовими особами місцевого самоврядування, які пропонується систематизувати на методи загального впливу (методи переконання і примусу) і методи цілеспрямованої дії (методи керівництва, координації й сприяння);

- автор, виходячи з політико-правової природи взаємодіючих суб'єктів (місцевого самоврядування і державної влади), сфер функціонування, наданих повноважень, характеру управлінських відносин та інтересів, що ними захищаються, виділяє такі види їх взаємозв'язків: вертикальні (субординаційні), горизонтальні, координаційні, реординаційні (зворотні зв'язки), які і зумовлюють відповідні організаційно-правові форми взаємодії у сфері дослідження;

- обгрунтовується пропозиція створення в системі місцевого самоврядування спеціальних структур у формі підрозділів муніципальної міліції (місцевої міліції, міліції місцевого самоврядування), адже, по суті, в згаданій системі немає спеціальних органів, які б безпосередньо займалися реалізацією досліджуваної функції, а правоохоронна діяльність у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць здійснюється нині переважно органами державної влади (наприклад, МВС);

- автором запропоновано й інші конкретні пропозиції щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства України, а також щодо прийняття нових нормативних актів, які забезпечать повніше й ефективніше функціонування елементів системи місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Наукове і практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки та пропозиції, які містяться в дисертаційному дослідженні, сприятимуть становленню та подальшому вдосконаленню системи місцевого самоврядування в процесі проведення муніципальної реформи, а також можуть бути використані при вдосконаленні національного законодавства щодо поліпшення правової основи та ефективності діяльності елементів системи місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; покращання взаємодії та співробітництва системи місцевого самоврядування з відповідними органами державної влади у вищезгаданій сфері.

Крім того, сформульовані в дисертації теоретичні і практичні висновки та пропозиції можуть бути використані: у науково-дослідних цілях - для подальшої розробки проблематики вдосконалення організаційних та правових форм і методів діяльності елементів системи місцевого самоврядування щодо забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян – членів відповідної територіальної громади; у законотворчій роботі - як теоретичний матеріал для вдосконалення норм, що регулюють досліджувану діяльність елементів системи місцевого самоврядування в Україні, їх взаємодію з органами державної влади; у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників з конституційного права України; при викладанні навчальних дисциплін “Конституційне право України”, “Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні”, “Права, свободи та обов'язки людини і громадянина”, в науково-дослідній роботі слухачів, курсантів і студентів; у просвітницькій роботі - для правового виховання населення, підвищення рівня правової культури депутатів місцевих рад, службовців органів державної влади, усіх, хто цікавиться проблемами конституційно-правового розвитку України.

Теоретичні аспекти роботи використовувались автором у процесі викладання навчальних дисциплін “Конституційне право України”, “Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні”; в навчально-методичних посібниках для практичних занять та для інших форм навчальної роботи.

Особистий внесок здобувача. Для отримання науково-теоретичного результату, автором проаналізовано певний обсяг нормативно-правових актів та доктринальних джерел, що дало можливість обгрунтувати теоретичні положення й сформулювати практичні пропозиції щодо підвищення функціонування елементів системи місцевого самоврядування в сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Реалізуючи мету та поставлені завдання, одержано результати, які характеризують новизну роботи. Це дає змогу характеризувати досягнуті здобувачем висновки й пропозиції як певний внесок: а) у науку конституційне право: б) у розвиток в Україні муніципального (комунального) права.

Апробація результатів дисертаційного дослідження здійснювалася на міжнародних та республіканських конференціях, зокрема: на міжнародній науковій конференції, присвяченій 50-річчю створення Ради Європи “Європа на порозі нового тисячоліття” (м. Київ, 5 травня 1999 року); на науково-практичному семінарі Асоціації міст України, ГО “Товариства науковців по сприянню муніципальній реформі”, Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, Фонду Євразія - “Модельний статут територіальної громади міста” (м. Київ, 26-27 серпня 1999 року); на науково-практичному семінарі Асоціації міст України, ГО “Товариства науковців по сприянню муніципальній реформі”, Міжнародного Фонду “Відродження” – “Організаційно-правові проблеми створення та діяльності муніципальної міліції в Україні” (м. Київ, 27-28 січня 2000 року).

Дисертант брав участь у розробці проекту Закону України “Про міліцію, яка утримується за рахунок коштів місцевого бюджету (місцеву міліцію), та міліцію місцевого самоврядування”.

Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в чотирьох наукових публікаціях автора, у тому числі в трьох наукових статтях у фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Згідно з метою, завданнями і предметом дослідження, дисертація складається зі вступу, двох розділів, що включають п'ять підрозділів, двох висновків до розділів, загального висновку, посилання, списку використаних джерел (326 найменувань) та додатку. Обсяг рукопису 180 сторінки друкованого тексту. Повний обсяг дисертації складає 237 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми наукового дослідження, визначається його мета, об'єкт і предмет дослідження; зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; розкриваються методологічні, теоретичні, нормативні й емпіричні засади дисертаційної роботи, її наукова новизна, практичне значення наукових результатів, апробація дослідження та його структура; формулюються основні положення, що виносяться на захист.

Розділ перший дисертаційного дослідження – “Правові основи реалізації функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у системі місцевого самоврядування” – складається з трьох підрозділів, в яких автор досліджує поняття та систему функцій місцевого самоврядування, правові засади організації й функціонування системи місцевого самоврядування, робить спробу визначити сферу компетенції місцевого самоврядування та систематизувати повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

У першому підрозділі – “Поняття та система функцій місцевого самоврядування” – автор спочатку досліджує сучасні форми становлення місцевого самоврядування, звертаючись до аналізу основних теоретичних концепцій організації місцевої влади – теорії вільної громади, громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування, положення яких дають уявлення не лише про функції і завдання місцевого самоврядування, але й про їхні джерела та політико-правову природу.

Для визначення підходів до розкриття змісту поняття “функції”, “функції місцевого самоврядування” та їх систематизації автор насамперед звертається до загальної характеристики системою філософських знань та наукових дисциплін, чинним законодавством України, відповідними міжнародними угодами. При цьому здобувач консолідується з тими науковцями які розрізняють місцеве самоврядування та місцеве управління, що дозволяє чіткіше розмежовувати самоврядні (власні) функції та повноваження місцевого самоврядування з функціями й повноваженнями органів державної влади.

Дисертант вважає, що найістотнішою ознакою функцій місцевого самоврядування є певні напрями діяльності його первинного суб'єкта – територіальної громади села, селища, міста. Адже ст. 140 Конституції говорить про те, що місцеве самоврядування здійснюється у відповідних формах саме територіальною громадою, а ст. 6 Закону про місцеве самоврядування наголошує, що територіальна громада є основним носієм його функцій і повноважень. Отже, функції місцевого самоврядування і функції територіальної громади – це по суті одне й те ж саме. Тому автор стверджує, що під функціями місцевого самоврядування насамперед слід розуміти напрями діяльності територіальної громади, які характеризують зміст її самоврядної (муніципальної) діяльності, тобто діяльності по вирішенню питань місцевого значення.

З вищесказаного випливає, що функції територіальних громад місцевого самоврядування є джерелом функцій його органів і посадових осіб, тобто інших елементів системи місцевого самоврядування, а отже мають основний (загальний) характер. Це, в свою чергу, засвідчує, що між цілями і завданнями територіальних громад місцевого самоврядування та функціями їх представницьких органів і посадових осіб існує прямий зв’язок. Тому функції останніх загалом є похідними від цілей та завдань цих спільнот і співвідносяться як частина і ціле.

Автор, зважаючи на соціально-політичне призначення місцевого самоврядування, принципів і основних сфер діяльності елементів його системи, послуговуючись формально-юридичним аналізом чинного законодавства України, відповідних міжнародно-правових актів, виділяє такі основні його функції, що мають комплексний характер і об'єктом яких є широке коло споріднених відносин: політико-адміністративну; загального управління; соціально-економічну; формування сфери життєдіяльності жителів – членів територіальної громади.

За сферами самоврядної (місцевої) діяльності, зокрема територіальної громади (як первинного й основного суб'єкта його системи), дисертант поділяє функції місцевого самоврядування на: а) зовнішні, зумовлені їх діяльністю поза адміністративно-територіальними межами існування окремої територіальної громади, вирішенням певних питань та реалізацією місцевих інтересів, що мають спільне значення для кількох територіальних громад; б) внутрішні функції місцевого самоврядування, що мають об’єктивний характер, зумовлені цілями й завданнями місцевої демократії та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Реалізація їх насамперед відповідає інтересам певної територіальної громади. До цієї групи спеціалізованих або спеціальних (галузевих) політико-адміністративної функції здобувач (спираючись на багатовікову практику) відносить напрями діяльності щодо обрання (формування) представницьких органів територіальної громади; адміністративно-територіального устрою; оборонної роботи; охорони навколишнього природного середовища; забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Таким чином, авторський системний аналіз функцій місцевого самоврядування свідчить про наявність у територіальної громади, зокрема як внутрішньої, – функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, яка є складовим елементом більш загальної (основної) політико-адміністративної функції, що і вказує на відповідне місце та роль досліджуваного напряму діяльності територіальної громади в системі функцій місцевого самоврядування. При цьому автор звертає увагу на те, що, згідно ч.3 ст.140 Конституції України, органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, зокрема й щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, що й обумовлює громадівсько-державну (дуалістичну) природу функцій відповідних органів місцевого самоврядування. Тому діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування у досліджуваній сфері спрямована на реалізацію як відповідних власних (самоврядних), так і делегованих (зокрема, органів державної влади) повноважень.

За результатами аналізу здобувач характеризує досліджувану функцію місцевого самоврядування щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, як об’єктивно існуючу у відповідній системі функцій, виходячи з соціального призначення місцевого самоврядування, яка, маючи ознаки внутрішньої функції, є часткою, складовим елементом політико-адміністративної (основної) функції й охоплює відповідний комплекс напрямів самоврядної діяльності елементів системи місцевого самоврядування з вирішення, згідно з чинним законодавством, питань місцевого значення, зокрема щодо формування, підтримання, охорони й захисту адміністративно-правових відносин у межах відповідного адміністративно-територіального утворення та в інтересах територіальної громади.

У другому підрозділі – “Правові засади організації та функціонування системи місцевого самоврядування” – аналізуються новітні концептуальні засади місцевого самоврядування; правові засади організації й функціонування в Україні елементів його системи у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Певний ретроспективний аналіз законодавства України, зокрема правових засад організації місцевого самоврядування в Україні й функціонування елементів його системи у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, дозволив автору дійти висновку, що закладені в національному законодавстві 1990-1992 років нормативно-правові аспекти діяльності елементів системи місцевого самоврядування, не отримуючи в подальший період розвитку як держави, так і законодавства свого конституційного закріплення, призводили до спроб у 1994-1995 роках повного або часткового відновлення “радянської системи” моделі влади на місцевому рівні. Лише з прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року фактично було завершено пошук варіантів структур місцевих влад і заміни вертикалі “державних” рад системою органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, що відкрило конституційні можливості для широкого розвитку правових засад організації, а отже й повноцінного функціонування системи місцевого самоврядування у сфері дослідження.

Авторський функціональний аналіз нормативно-правових положень Основного Закону, що закріплюють правові засади організації місцевого самоврядування й діяльності елементів його системи, дає можливість дійти висновку, що конституційні норми є загальними, а отже і основними правовими засадами організації і функціонування вищезгаданої системи як у цілому, так зокрема і в досліджуваній сфері. При цьому конституційні норми визначають його концептуальну модель і встановлюють параметри, в межах яких має здійснюватися законодавче регулювання місцевого самоврядування.

На підставі вивчення та аналізу вітчизняного законодавства, яке регламентує місцеве самоврядування, здобувач зазначає, що одним з перших важливих і основних нормативних актів щодо місцевого самоврядування став прийнятий 21 травня 1997 року Верховною Радою України на основі й у відповідності з Основним Законом – Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, який детально визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, засади їх організації й діяльності щодо реалізації питань, пов'язаних з предметом авторського дослідження.

На основі аналізу законодавчого переліку елементів системи місцевого самоврядування (ст.5 Закону про місцеве самоврядування) дисертант дійшов висновку і звертає увагу на те, що зміст поняття “система місцевого самоврядування” не має однозначного тлумачення. Так, з одного боку, під системою місцевого самоврядування можна розуміти структурно-організаційний механізм здійснення місцевого самоврядування певною територіальною громадою – “система місцевого самоврядування у вузькому значенні”; з іншого – віднесення до її елементів обласних та районних рад дає можливість розширено тлумачити систему місцевого самоврядування як сукупність механізмів здійснення місцевого самоврядування всіх територіальних громад у межах регіону (область, район) або в межах усієї держави – “система місцевого самоврядування в широкому значенні”. Тому, на думку здобувача, точнішим є розуміння системи місцевого самоврядування в його першому, “вузькому” значенні. На це вказує така обставина: згідно з Конституцією (ст.140), територіальну основу місцевого самоврядування в Україні становлять виключно населені пункти – село, селище, місто. Тобто суб'єктом права на місцеве самоврядування може виступати лише “первинна” територіальна громада, яку становлять жителі окремого населеного пункту (села, селища, міста). Щодо жителів регіону в цілому (район, область), то вони утворюють “вторинну” територіальну громаду. Вона не є суб'єктом права місцевого самоврядування і тому не може мати власного механізму здійснення місцевого самоврядування. У відповідності з цим районні та обласні ради мають специфічний конституційний статус – це не представницькі органи районної, обласної територіальної громади, а органи, які репрезентують спільні інтереси первинних територіальних громад відповідного регіону.

Тому автор вважає, що під системою місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані слід розуміти сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких територіальна громада (або її складові частини) здійснює завдання та функції місцевого самоврядування, зокрема й у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Дисертант, застосовуючи системний підхід до місцевого самоврядування, аналізує основні засади конституційного і законодавчого статусу й організаційно-правові основи формування та функціонування кожного зі складових елементів його системи. Відзначається також, що окреме, важливе місце у правовому регулюванні функціонування місцевого самоврядування відіграє підзаконний рівень – підзаконні нормативно-правові акти (акти Президента України, Кабінету Міністрів України тощо). При цьому автор приділяє також увагу дослідженню актів і місцевого самоврядування, підкреслюючи особливе місце в системі нормативно-правових актів місцевого самоврядування – статуту територіальної громади.

На основі аналізу нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування дисертант пропонує таку структуру рівнів юридичного регулювання організації й функціонування елементів системи місцевого самоврядування: перший – конституційний; другий – законодавчий; третій – підзаконний; і робить висновок про те, що вони становлять взаємозв’язану систему нормативно-правових актів, які регулюють питання організації й діяльності складових елементів системи місцевого самоврядування щодо реалізації ними визначених законом питань у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Третій підрозділ – “Сфера компетенції місцевого самоврядування та повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян” – присвячений правовому визначенню компетенції місцевого самоврядування та повноважень його органів і посадових осіб у вищезгаданій сфері; їх конкретизації й деталізації стосовно елементів його системи. Окремо на основі доктринальних джерел та чинного законодавства України проаналізовано поняття, обсяг, нормативне відображення самоврядних (власних) і делегованих (зокрема, державних) повноважень.

Досліджуючи юридичне значення самого поняття “компетенція”, автор акцентує увагу на відсутності усталеної думки щодо даної дефініції. При цьому він поділяє запропоновану О.Є. Кутафіним точку зору про те, що компетенція – це складна правова категорія, яка складається з предметів відання, прав та обов'язків.

Автор відмічає, що, відповідно до міжнародно-правових актів, Конституції України, органам місцевого самоврядування може надаватися лише незначна частина повноважень органів державної влади. Проте фактичний, реальний стан, виходячи з аналізу законодавчого регулювання функціонування системи місцевого самоврядування, наприклад, у виконавчих органів відповідних місцевих рад, показує більш значний обсяг не власних (самоврядних) повноважень, а делегованих (державних), зокрема й у сфері дослідження. Тому дисертант погоджується з думкою Г.В. Барабашева, що це веде до багаторазового посилення державної політико-правової природи муніципальних інститутів, ставлячи органи місцевого самоврядування в міцну адміністративну і фінансову залежність від державних органів, їх посадових осіб.

Аналіз відповідних теоретичних розробок науковців у галузі місцевого самоврядування показує, що в поняття компетенції місцевого самоврядування включають, як правило, сукупність повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Водночас слід враховувати, що ст. 140 Конституції України наділила територіальні громади, як окремий суб’єкт правовідносин, широкою компетенцією щодо самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Тому, на думку автора, компетенцію місцевого самоврядування недоцільно розглядати як механічне з'єднання компетенцій (повноважень) органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Компетенція місцевого самоврядування – це сукупність визначених Конституцією і законами України питань місцевого значення, які становлять предмети відання місцевого самоврядування (сферу компетенції місцевого самоврядування) та необхідних для їх вирішення повноважень територіальної громади і органів, а також посадових осіб місцевого самоврядування (самоврядних повноважень). Водночас, компетенція органу місцевого самоврядування - це сукупність визначених законом предметів відання та повноважень (самоврядних і делегованих) органу місцевого самоврядування. Таким чином, ці два явища тісно переплітаються, взаємопоєднані між собою, хоча механічно вони й не співпадають. При цьому автор детально обгрунтовує такий підхід.

Здобувач характеризує термін “повноваження місцевого самоврядування” як сукупність виключних повноважень територіальної громади та самоврядних повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а термін “сфера компетенції місцевого самоврядування”, на його думку, охоплює систему предметів відання, визначених у законі як “питання місцевого значення”.

У дисертації детально аналізуються зміст діяльності, характер розподілу, деталізація та закріплення повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і свобод громадян. На погляд автора, їх можна поділити на окремі блоки: з визначення кола органів, організацій та осіб, які беруть участь у забезпеченні законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; з регламентації діяльності відповідних суб'єктів та керівництва їх роботою у сфері дослідження; зі створення умов, що сприяють становленню та додержанню на території села, селища, міста режиму законності, правопорядку; з поновлення режиму законності, правопорядку, а також неправомірно порушених прав і свобод громадян.

Проведений автором аналіз дозволив дійти висновку, що питання, пов’язані з визначенням кола органів, організацій і посадових осіб, які беруть участь у забезпеченні законності, правопорядку, охорони прав і свобод громадян, встановлення правових засад їх діяльності, нормативне регулювання відповідних суспільних відносин, створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів місцевого бюджету, належать до виключних повноважень представницьких органів місцевого самоврядування, тобто дані питання можуть вирішуватися лише на пленарних засіданнях відповідних рад, що вказує на їх верховенство у взаємовідносинах з іншими органами й посадовими особами місцевого самоврядування. Повноваження представницьких органів місцевого самоврядування з інших напрямів діяльності у досліджуваній сфері деталізуються і конкретизуються у повноваженнях таких їх органів, як виконавчі комітети, відділи та управління.

На основі нормативних і практичних матеріалів піддано окремому аналізу відносини елементів системи місцевого самоврядування у сфері дослідження з органами прокуратури, Служби безпеки України, внутрішніх справ, юстиції, суду, адвокатури.

Дисертантом вносяться пропозиції, спрямовані на вдосконалення законодавства України, зокрема: доопрацювання регламентації нормотворчих повноважень рад у Кодексі України про адміністративні правопорушення (ст.ст. 5, 152, 159, 182). Обгрунтовується також необхідність розробки і прийняття Типового положення про постійні комісії сільських, селищних і міських рад тощо.

У другому розділі дисертації – “Організаційні та правові форми реалізації функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у системі місцевого самоврядування” – досліджуються форми та методи діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування й організаційно-правові питання їх взаємодії з органами державної влади у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і свобод громадян.

Автор у підрозділі (2.1.) - “Форми та методи діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування по реалізації власних (самоврядних) та делегованих повноважень у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів