гласні і мирові судді більшої кількості осіб, які не мають права балотуватися за наявності високого майнового цензу [14, с. 26]. На цьому праві залучити до місцевого самоврядування ширші кола населення наголошується і в інших клопотаннях губернських і повітових земств [13, с. 13]. Для заохочення якомога більшої кількості населення до земської діяльності земства наголошували на поширення гласності своєї діяльності [16, с. 82]. Крім того, органи місцевого самоврядування (земського і міського) розвивались більш динамічно, ніж місцевий адміністративний апарат; ця нерівномірність негативно відбивалась і на правових засадах їх взаємовідносин, і на реальних правовідносинах [2, с. 6].
Межі компетенції земств були широкими, проте вкрай невизначеними, а це породжувало дискусії щодо того, чим має бути земство - додатком до державної системи управління, або незалежною громадською установою. Ця невизначеність меж земської компетенції дозволяла адміністрації контролювати суспільну діяльність земців, губернаторам використовувати своє право знімати з посад невгодних або «неблагонадійних» земських діячів. Існували випадки закриття земських зборів, якщо коло обговорюваних проблем виходило за рамки дозволеного [1].
У процесі своєї діяльності земства постійно втручались в область політики; так з'являється земський ліберальний опозиційний рух, особливістю якого стало намагання домогтися зрушення у політичному житті без запровадження революційної боротьби - еволюційним шляхом [18, с. 11]. Європеїзація для лібералів означала розвиток вільного підприємництва, політичної демократії, прав людини (ідеї особливо актуальні зараз) [17, с. 67], а це ще більше підсилювало протиріччя між державною владою і органами місцевого самоврядування.
Уряд постійно обмежував права земств у зібранні податків [10, с. 139], звужував фінансову базу їхньої діяльності і розширював сферу державних економічних інтересів. Закон від 13 червня 1867 року установив цензуру губернатора на видання земствами своїх рішень. Також самодержавство створює єдину систему державного регулювання, встановлює співвідношення влади тільки по вертикалі, тому всі горизонтальні зв'язки земств між собою законом від 13 червня 1867 року забороняються, навіть у питанні обміну досвідом практичної діяльності [10, с. 140], встановлюється адміністративна й кримінальна відповідальність керівників земств за вихід за рамки своєї компетенції. Всі ці заходи обмежували політичне значення земств «в загальній системі державного управління» [7, с. 201].
Також влада, бажаючи зберегти свій вплив на органи селянського самоврядування, намагалася ізолювати їх від земств, тому можна погодитись із М. Білоконь у тому, що держава свідомо перетворювала органи селянського самоврядування (сільського та волосного) на квазісамо- врядування, будуючи відносини з ним на засадах безпосереднього підпорядкування усій місцевій вертикалі державної адміністрації [2, с. 6]. У 1889 р. було прийнято «Положення про земських начальників», яким влада намагалась «упорядкувати систему місцевого управління та включити органи селянського самоврядування до загальнодержавної системи управління. Земський начальник завдяки безпосередній близькості до населення та специфічним повноваженням став своєрідною зв'язною ланкою між селянським самоврядуванням та імперськими органами влади» [3, с. 13]. Земські начальники призначалися із дворян та були підлеглі губернаторові і виконували адміністративні, поліцейські й судові функції. «Передача земським начальникам судової влади показує, що російський уряд завершив процес пристосування органів державного управління до нових умов, поставивши органи селянського самоврядування під контроль влади. Самодержавна влада, відчувши силу, перейшла до більш випробуваного і найбільш прийнятного для неї варіанта управління селянським станом» [11, с. 69]. Однак треба погодися з А. Ващенко, що традиційне для радянської історіографії трактування інституту земських начальників, як суто реакційного явища в історії органів системи управління Російської імперії не має під собою достатньої документальної бази. Дійсно, період 80-90-х рр. XIX ст. став часом поступового згортання кардинальних реформ і переходу до більш поміркованих, а почасти і консервативних перетворень, але така поміркованість була виправданою і в окремих випадках навіть необхідною, зважаючи на особливості розвитку російського суспільства. Крім того, консерватизм був характерним для нового покоління російських реформаторів, котрі радикальним перетворенням протиставляли поступові, з частковим відступом від попередніх принципів, реформи. Але це не був реакційний консерватизм, оскільки вони не прагнули абсолютного повернення до старої системи. Урядовці другої половини 80-х-90-х рр. намагалися ліквідувати проблеми, що виникли внаслідок непідготовленості російського суспільства до кардинальних змін, зроблених у 60-х рр. XIX ст. [3, с. 13].
Політична активність земств, яка могла привести до переходу в руки земств реальних важелів влади, змусило царат до прийняття 12 червня 1890 р. нового «Положення про губернські та повітові земські установи», метою якого було усунути ті недоліки, які виявила практика земського самоврядування, посилити адміністративний контроль з боку урядових чиновників за діяльністю земств (створення губернських по земських справах присутствій, надання губернаторам права вирішувати питання про доцільність постанов земств й ін.), послабила біти їх значення і роль у громадському житті, обмежила їх виборчі засади, фінансування, згортання, а подекуди і ліквідацію тих позитивних зрушень та змін, які були досягнуті.
Владою, як, відзначає М. Коркунов, були зроблені правильні висновки з недоліків реформ місцевого самоврядування 1864 року, тому було прийнято рішення «визнати земську справу справою державною» [15, с. 354]. «Такий підхід до питання про природу земського і міського самоврядування відповідав державній теорії самоврядування, яка набула поширення в літературі, наукових і суспільних колах Росії в останній третині XIX століття» [9, с. 191]. На думку М. Коркунова, державницька теорія самоврядування «бачить у