УДК 342.26

О. Г. КУЧАБСЬКИЙ

ОРГАНІЗАЦІЙНО-УПРАВЛІНСЬКІ РЕФОРМИ В КОНТЕКСТІ ВДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ СТРУКТУРИ В УКРАЇНІ

Розглянуто проблему вдосконалення адміністративно-територіальної структури в Україні з точки зору реалізації адміністративної, муніципальної та регіональної реформ. З'ясовано причини пробуксовування адміністративної, регіональної та муніципальної реформ в Україні.

The problem of improvement of administrative-territorial structure in Ukraine is examined from the point of view realization of administrative, municipal and regional reforms. Reasons of hindering of administrative, regional and municipal reforms turn out in Ukraine.

Тривалий час в Україні піднімається питання вдосконалення адміністративно-територіальної структури. Його доцільність обґрунтовується зазвичай системними змінами, що супроводжують трансформацію України від тоталітаризму до демократії. Однак приступити до практичного вирішення проблеми адміністративно-територіальної реорганізації України досі не вдалося. Серед основних причин зволікання з удосконаленням адміністративно-територіального устрою в Україні чільне місце належить пробуксовуванню в реформуванні інших сфер суспільної життєдіяльності. Таким чином зміни адміністративно-територіальної структури в Україні слід розглядати, виходячи з системного бачення реформ в Україні.

За останні роки проблеми адміністративно-територіальної реформи в Україні почали досліджуватися значно ґрунтовніше та різнобічно. Видано низку фундаментальних наукових робіт, присвячених теоретико-методологічним аспектам удосконалення адміністративно-територіального устрою. Значний внесок у розробку цієї наукової проблеми зробили фахівці в галузі державного управління та регіональної економіки. Заслуговують на увагу публікації М. Долішнього, В. Корженка, М. Лесечка, Н. Нижник М. Пухтинського та ін. Важливим аспектом подальших досліджень у цьому напрямку можуть стати аналіз реформ у тих сферах суспільної життєдіяльності, які тісно пов'язані з системою адміністративно-територіального устрою України.

Вважаємо за доцільне розглянути проблему реалізації адміністративно-територіального реформування в Україні з точки зору просування адміністративної, муніципальної та регіональної реформ. Крім цього важливо з'ясувати причини пробуксовування організаційно-управлінських реформ в Україні та проаналізувати наслідки, до яких може призвести імітація реформування системи управління в державі.

Процеси демократизації в Україні можна розглядати у вигляді системи конкретних реформ. За ієрархічним принципом ці реформи доцільно класифікувати на три основні групи: трансформаційні, організаційно-управлінські та методологічні. Стратегічні завдання переходу від тоталітаризму до демократії в Україні покликані вирішити реформи трансформаційного характеру - політична, соціальна та економічна. Якісні перетворення в умовах демократизації повинні супроводжуватися системним удосконаленням усього управлінського механізму. Таким чином адміністративну, регіональну та муніципальну реформи доцільно об'єднати в окремий ієрархічний рівень реформування - організаційно-управлінський. У свою чергу інфраструктурно-технічному забезпеченню реформам стратегічного та організаційного рівнів слугують такі реформи методологічного характеру, як судова, фінансова, фіскальна, земельна тощо.

Концептуальні засади трансформаційних процесів, які знаходять своє втілення в політичній, економічній та соціальній реформах, створюють підвалини для низки інших механізмів підвищення ефективності суспільної життєдіяльності. Якщо політична реформа покликана привести у відповідність до задекларованих політично цінностей суспільно-політичного та соціально-економічного характеру, то інші, доповнюючи реформи, націлені на підвищення дієздатності суспільної системи як в умовах процесу трансформації, так і після досягнення основних стратегічних цілей. Серед низки такого роду реформ центральне місце належить адміністративній реформі. Відзначаючи принципову спорідненість політичної і адміністративної реформ, Ю. Сурмін відзначає, що "вони органічно доповнюють одна одну, вимагають системної узгодженості" [17, с. 182]. Аналізуючи перебіг трансформаційних процесів в Україні, Я. Гонцяж і Н. Гнидюк стверджують, що "політична реформа неминуча і лише її результати дозволять точно визначити конкретну, реальну програму адміністративної реформи" [4, с. 25].

Оскільки фундаментальною стратегічною метою розвитку України на сучасному етапі залишається демократизація та побудова розвинутого громадянського суспільства, адміністративна реформа ґрунтуватиметься та реалізовуватиметься з чіткою прив'язкою до конкретних успіхів на цьому шляху. На підставі цього аналітиками відзначається, що саме розвинене громадянське суспільство й інститут місцевого самоврядування повинні зіграти роль прискорювача адміністративної реформи [16, с. 134].

Адміністративну реформу в Україні слід оцінювати як принциповий, але наступний, після формування громадянського суспільства, крок у процесі трансформацій. Цю особливість можна вважати основною причиною пробуксовування адміністративної реформи в Україні. Для її повномасштабної реалізації досі немає всіх необхідних передумов. У цьому контексті доречно навести принципове зауваження М. Лесечка та Чемериса про те, що спроби реформувати управлінську вертикаль в Україні приймались не раз, однак кожен раз "зупинялись на півдорозі" [12, с. 94].

Формально завдання адміністративної реформи в Україні реалізуються уже впродовж тривалого часу. Головною метою адміністративної реформи визначено поетапне створення такої системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. У Концепції адміністративної реформи в Україні підкреслено, що важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи державного управління [7]. Серед заходів, передбачених адміністративно-територіальною реформою, окремо відзначалося "формування сучасної системи місцевого самоврядування" та "запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою" [7].

Вітчизняний досвід показав, що адміністративна реформа не може бути самодостатньою. Вона тісно пов'язана з іншими складовими реформування. Наприклад, В. Корженко наголошує, що адміністративна реформа в Україні має здійснюватись, "ґрунтуючись на пріоритетності регіонального розвитку" [10, с. 39]. Схожої точки зору дотримується також М. Лендьєл, відзначаючи, що "адміністративна реформа має узгоджуватися із концепцією здійснення регіональної політики і повинна враховувати її перспективу" [11, с. 94]. У процесі здійснення адміністративної реформи в Україні виявилося також, що одним з її найважливіших структурних елементів є реформування системи регіонального управління та місцевого самоврядування, а також вироблення нових підходів до державної регіональної політики [16, с. 138].

Князєв