УДК 342:351

Н.Г. ПЛАХОТНЮК

АДМІНІСТРАТИВНІ АКТИ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Розглянуто теоретичні підходи вітчизняних і зарубіжних учених до сутності поняття "адміністративний акт". Відокремлено поняття адміністративного акта від таких понять, як "правовий акт органу управління" та "індивідуальний акт органу управління". Виокремлено проблемні питання правового врегулювання адміністративного акта в Україні та окреслено шляхи їх вирішення.

In clause theoretical approaches of domestic and foreign scientists to an essence of concept " the administrative certificate " are considered. The concept of the administrative certificate from such concepts as " the legal certificate of controls " and " the individual certificate of controls " is separated. It is allocated problem questions of settlement of the administrative certificate in Ukraine and it is outlined ways of their decision.

Основними формами діяльності органів державного управління виступають правова та організаційна. У межах правової форми здійснюється прийняття нормативних та індивідуальних актів, а також вчинення дій, що мають юридичні наслідки. Якщо в першому випадку створюється відповідний документ - нормативний, індивідуальний чи змішаний акт, то в другому прийняття документа не здійснюється. Хоча настання юридичних наслідків є обов'язковою умовою в обох випадках.

Поняття "адміністративний акт" починає використовуватися вітчизняними науками адміністративного права та державного управління лише з початку ХХ ст. До цього часу, а також більшою мірою і до сьогодні, більш вживаними є поняття "акт управління", "управлінське рішення", "нормативний акт", "індивідуальний акт", "індивідуальний адміністративний акт". Водночас, закріплення цього поняття в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України обумовлює потребу уточнення його сутності з метою правильного термінологічного застосування в нормативно-правових актах та наукових дослідженнях.

На сьогодні можна констатувати, що поняття "адміністративний акт" є більш досліджуваним наукою адміністративного права, ніж державного управління. І це є зрозумілим з огляду на походження цього поняття. Вважається, що "адміністративний акт" є винаходом науки публічного права, яка створила його за французьким зразком; адміністративний акт виступає, з одного боку, як "типовий продукт односторонньо владно діючого управління, що виконує закони і реалізуючого державні цілі в межах законів. З іншого боку, за допомогою адміністративного акта і такої, що передує йому чи слідує за ним процедури повинна бути забезпечена правова захищеність, так само, як це робить судове рішення" [5]. Серед вітчизняних дослідників до окреслення змісту цього поняття зверталися, насамперед, В. Тимощук [1, с. 61 - 69] та вчені з Інституту держави і права ім. В. Корецького НАН України [3, с. 204 - 209] в аспекті його дослідження як елементу адміністративної процедури. Більш широке значення цього поняття міститься в дослідженнях російських науковців. Так, з точки зору Ю. Тихомирова, поняття адміністративний акт охоплює не лише індивідуальні, а й нормативні відомчі акти [2, с. 148 - 154].

Аналіз цих підходів дозволяє виявити такі проблеми правового регулювання інституту адміністративного акта: яка частина актів управління може бути визначена актами адміністративними; чи може розглядатися адміністративний виключно як результат адміністративної процедури; чи достатнім є врегулювання адміністративного акта на рівні Адміністративно-процедурного кодексу.

Метою даної публікації є визначення проблемних питань, що можуть виникати в процесі правого врегулювання інституту адміністративного акта, а її завданнями - аналіз теоретичних підходів до поняття адміністративного акта, визначення авторського підходу до змісту цього поняття та бажаних форм його правового регулювання і відповідно надання рекомендації з вирішення проблемних питань, що виникають у процесі правового регулювання цього інституту.

Стосовно першої проблеми слід відмітити, що в цілому під актом управління розуміється як словесний (письмовий і усний), так і конклюдентний акт [4, с. 237]. Водночас акт державного управління - це акт управління, прийнятий чи здійснений органом державного управління (органом виконавчої влади). Акти державного управління можуть набувати форми як правових актів державного управління, так і конклюдентних дій. У свою чергу правові акти державного управління - це вольові владні дії органів державного управління, здійснювані ними на основі і на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління, що направлені на встановлення (зміну, відміну) правових норм чи на виникнення (припинення, зміну) конкретних правовідносин. Конклюдентні дії державного управління слід розглядати як дії, що виражають волевиявлення на встановлення правовідносин, і які виявляються безпосередньо, у формі певної поведінки. Тому останні здійснюються здебільшого службовцями органів державного управління, тоді як правові акти є уособленням реалізації компетенції органом державного управління.

Водночас такий усталений підхід до результату діяльності органів державного управління, починає змінюватися у зв'язку з поверненням до використання вітчизняним адміністративним правом поняття "адміністративний акт".

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України під адміністративним актом розуміється "рішення (правовий акт) індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом за результатами розгляду адміністративної справи відповідно до цього Кодексу, спрямоване на створення, зміну чи припинення прав та обов'язків фізичної або юридичної особи (осіб)" [11].

З поняття випливають характерні риси адміністративного акту, до яких можна віднести: 1) виступає як правовий акт індивідуальної дії; 2) є результатом розгляду адміністративної справи; 3) приймається адміністративним органом; 4) приймається в порядку, передбаченому Адміністративно-процедурним кодексом; 5) спрямований на створення, зміну чи припинення прав та обов'язків фізичної або юридичної особи (осіб).

Такий підхід до сутності адміністративного акта відповідає підходу, обраному німецькою наукою адміністративного