права та практикою функціонування публічної адміністрації. У § 35 закону про адміністративну процедуру ФРН адміністративним актом визначається кожне розпорядження, рішення або суверенний захід, який приймає орган влади для врегулювання окремого випадку у сфері публічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію [1, c. 206]. Виходячи з цієї норми, характерними рисами адміністративного акта є: 1) він може набувати форми розпорядження, рішення або суверенного заходу; 2) приймається органом влади; 3) приймається з метою врегулювання окремого випадку у сфері публічного права; 4) спрямовується назовні.
Самими німецькими вченими акцентується увага та трьох суттєвих ознаках адміністративного акта: 1) регулювання окремого випадку; ця ознака дозволяє відмежувати адміністративний акт від акта нормативного; 2) є рішенням, що охоплює два моменти: волевиявлення відомства стосовно громадянина чи певної речі та обґрунтування прав і (чи) обов'язків для громадянина чи відносно певної речі; 3) зовнішня дія адміністративного акта полягає в тому, що він здійснює безпосередній правовий вплив "назовні", тобто маються на увазі відносини між державою і громадянами.
Обраний як німецьким, так і українським адміністративним правом підхід дозволяє відмежувати адміністративний акт не лише від актів нормативних, але і від інших індивідуальних актів органів влади загалом і державного управління зокрема. Мова іде про такі індивідуальні акти органів державного управління, які видаються в межах установчої чи кадрової процедур і отримують назву внутрішньо чи зовнішньо організаційні: щодо утворення, реорганізації чи ліквідації підпорядкованих органів чи їх структурних підрозділів, призначення на посади керівників і заступників органів влади та ін.
Інший підхід до суті адміністративного акта використовується французьким адміністративним правом. Відсутність у Франції єдиного законодавчого акта про адміністративну процедуру обумовила розуміння сутності цього поняття не на засадах формального визначення, а на основі теоретичних досліджень. Тому тут поняття "адміністративний акт" стало синонімом поняттю "правові акти адміністрації" і включає в себе як нормативні, так і всі індивідуальні акти публічної адміністрації, у т. ч. і адміністративні договори [10, c. 106].
Такий підхід, з нашої точки зору, є більш виправданим і для України, з огляду на прийняття Кодексу адміністративного судочинства. Відповідно до ст. 2 Кодексу, оскарженню в адміністративних судах підлягають будь-які рішення, дії чи бездіяльність адміністрації суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження [6]. Встановлюючи предметну компетенцію адміністративних судів, законодавець відносить до неї насамперед спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби та спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у т. ч. делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів (п. 1 ст. 17 Кодексу).
Таким чином, між нормами Кодексу адміністративного судочинства і проекту Адміністративно-процедурного кодексу закладаються суперечності, обумовлені значною мірою орієнтацією на досвід правого регулювання сутності адміністративного акта різними країнами. А тому зарубіжний досвід правового регулювання сутності адміністративного акта не повинен відігравати вирішальної ролі при творенні норм вітчизняного законодавства з цього питання.
Російські науковці в цьому плані пропонують здійснити заміну традиційно використовуваного в науці поняття "правові акти управління" терміном "адміністративні акти", розуміючи під ними "...особливий вид офіційних, підзаконних, регулюючих, юридично-владних, одноособових дій - волевиявлень виконавчо-розпорядчого характеру, що здійснюються уповноваженими суб'єктами органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в межах встановленої нормативними актами компетенції і відповідно до визначених управлінських процедур, для досягнення цілей управління, вирішення його завдань і виконання управлінських функцій" [7].
Вирішення другої проблеми обумовлено як окресленням змісту адміністративної процедури, так і адміністративного процесу. Вітчизняна наука адміністративного права в аспекті визначення сутності адміністративної процедури, значною мірою наслідує європейські стандарти, суттєво відрізняючись від російських досліджень проблем адміністративного права. Зокрема, останні пропонують розглядати адміністративну процедуру у вузькому (як порядок розгляду і вирішення уповноваженим органом державної влади (насамперед органом виконавчої влади) конкретних індивідуальних справ, пов'язаних зі зверненнями громадян і організацій у відповідний орган у цілях реалізації чи захисту своїх прав і законних інтересів) і більш широкому значенні (як порядок здійснення органом виконавчої влади, посадовою особою встановлених для неї повноважень (порядок розробки, обговорення і прийняття правового акта, оформлення документа, що має юридичне значення, порядок прийняття особи на державну службу, проходження атестації і оформлення відповідних документів; порядок розгляду матеріалів про заохочення службовців та притягнення до дисциплінарної відповідальності; порядок оформлення контрольно-наглядової діяльності тощо)) [8, c. 7].
Саме ці наукові підходи обумовили формалізацію в Російській Федерації, адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг [9].
Акцентуючи увагу на поєднанні теорії і практики управління в Російській Федерації та європейських країнах, звернімо увагу на той факт, що в Україні стосовно визначення змісту адміністративної процедури відбувається намагання впроваджувати одночасно як російський, так і європейський досвід. Свідченням цього є відсутність системності у правовому врегулюванні інституту адміністративної процедури, що призводить до зволікань з розглядом у парламенті Адміністративно-процедурного кодексу.
Третя проблема обумовлюється існуванням на сьогодні значного кола нормативно-правових актів, якими врегульовується питання адміністративних процедур