Практика моніторингу у здійсненні регуляторної політики

Одна з проблем, притаманна існуючій технології здійснення державної регуляторної політики, — це, як зазначалося вище, відсутність контролю над виконанням регуляторних рішень, систематичного спостереження за ним. Ця проблема, по-перше, може виступати як система контролю зміни (коригування) регуляторних актів, подруге, вона є складовою проблеми вищого рівня — відстеження ефективності регуляторної політики.

Автор цієї роботи у 2000 і наступних роках брав участь у науково- дослідних розробках і впровадженні системи моніторингу регуляторної політики, регуляторних актів, замовником якого (моніторингу) було Мінекономіки України. У процесі цих досліджень нами сформульовано цілі та основні вимоги до моніторингу, виявлено зміст і певні функції моніторингу регуляторних актів. Здійснено також експеримент з реалізації цих функцій на базі реального масиву документів — найважливіших правових актів — ДПР. Перейдемо до викладу результатів цих розробок.

Термін "моніторинг" інтерпретується як спеціально організоване систематичне спостереження (стеження) за станом будь-яких об'єктів. Це спостереження може бути організоване за станом об'єктів регуляторної політики — виконанням рішень (заходів, передбачених регуляторними актами). В технічній та економічній літературі моніторинг характеризується як форма організації інформаційних процесів у сфері управління економікою, пов'язана з обробленням економіко-статистичних даних. Ця форма, за усталеними уявленнями економістів і системотехніків, є такою, що має певні особливості порівняно з традиційною статистичною технологією.

Зокрема, моніторинг, по-перше, має чітко визначений цільовий характер, тобто є проблемно-орієнтованою системою, яка задовольняє інформаційні потреби органів державної виконавчої влади у цілком конкретній предметній галузі управління для регулярної перевірки стану виконання прийнятих рішень у сфері економічної політики з метою виявлення необхідності коригування, зміни регуляторних актів.

По-друге, моніторинг, на нашу думку, не обмежується фіксацією динаміки числових даних ("статистика цифр"). У межах моніторингу здійснюється аналіз економічних процесів і, зокрема, наслідків рішень і заходів, що приймаються державними органами. Іншими словами, в завдання моніторингу ми вводимо також дослідження зв'язків різних економіко-соціальних явищ і процесів ("статистика зв'язків") та виявлення факторів, які впливають на досліджувані явища і процеси ("статистика факторів"), що відображається не лише у числовій, а й у якісній нечисловій інформації.

По-третє, постійне спостереження за ходом економіко-соціаль- них процесів охоплює разом з фіксацією подій, які вже відбулися, також короткострокове прогнозування їх розвитку на найближчу перспективу. Цим досягається реалізація цільового характеру моніторингу — забезпечується можливість обґрунтованої зміни, коригування регуляторних актів з боку органу, який їх видав.

По-четверте, моніторинг має виконувати інтегрувальну роль, об'єднуючи у цілісну систему цифрові та якісні (нечислові) дані, ретроспективну та короткострокову прогнозну інформацію, а також систематичну інтерпретацію одержаних даних. Реалізація всіх означених особливостей моніторингу може бути забезпечена за умови його здійснення на основі сучасної комп'ютерної технології.

Виходячи з викладеного, нами було сформульовано такі функції моніторингу регуляторних актів:

• облік регуляторних актів, які видаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України і міністерствами, відомствами, та заходів, що передбачаються відповідними актами, з фіксацією термінів дії урядових рішень, які містяться в цих актах, виконавців рішень тощо;

• збирання від виконавців інформації про реалізацію регуляторних актів та статистичних даних, що характеризують наслідки виконання цих актів;

• контроль за станом виконання регуляторних актів державними органами, підприємствами (виконано/не виконано) та аналіз показників (індикаторів), що характеризують наслідки виконання (або невиконання) цих актів;

• визначення та аналіз можливих варіантів розвитку економічних процесів на короткострокову перспективу внаслідок реалізації регуляторної політики, заходів з економічних питань, аналіз імовірності виникнення несприятливих та ризикових соціально- економічних ситуацій.

Розроблення та практичне впровадження моніторингу передбачає здійснення низки процедур та етапів — складових сформульованих вище функцій:

• складання переліку регуляторних актів, які є об'єктами моніторингу, та кола виконавців;

• визначення показників (індикаторів), що характеризують економічні наслідки здійснення регуляторної політики;

• проектування і створення бази даних та бази знань моніторингу регуляторних актів; уніфікація форм подання в базах даних і знань інформації про виконання урядових рішень та показників, що характеризують наслідки виконання (невиконання) заходів і причини невиконання; створення програмного забезпечення взаємодії бази даних і бази знань;

• уніфікація форм запитів від міністерств (відомств) та розроблення інструктивно-методичної регламентації щодо організації подання міністерствами (відомствами) інформації про стан і результати виконання регуляторних актів і причини їх невиконання;

• автоматизація системи зв'язку з міністерствами (відомствами) (електронна пошта, Інтернет та ін.);

• автоматизація аналізу стану виконання регуляторних актів (виконано, не виконано; результат, причина; висновки, пропозиції та ін.);

• практична реалізація системи моніторингу.

Як видно з переліку функцій та етапів розроблення і впровадження моніторингу регуляторних актів, у його реалізації передбачається використання двох форм:

1) реєстрація факту виконання та невиконання у визначені терміни органами центрального, місцевого управління, підприємствами тощо певних дій, до яких їх зобов'язують приписи регуляторних актів (ця форма може доповнюватись позначенням причин невиконання рішень);

2) фіксація економічних наслідків прийнятих рішень, тобто значень економічних показників (індикаторів), якими ці наслідки характеризуються.

Друга із названих форм реалізації моніторингу має винятково важливе значення при здійсненні державного регулювання економіки в умовах перехідного періоду. Надання суб'єктам економіки у процесі її ринкової трансформації певної економічної свободи нерідко призводить до неочікуваних наслідків від впливів держави на економіку, а іноді навіть до результатів, протилежних цілям, на які ці впливи були спрямовані. Це пояснюється непередбаченням або неповним передбаченням при прийнятті регуляторних актів інтересів усіх учасників економічних процесів, неврахуванням усіх факторів, якими визначається їх ринкова поведінка. Звідси випливає важливість постійного відстеження процесу виконання регуляторних актів для своєчасного реагування на відхилення економічної ситуації від очікуваних параметрів і запобігання небажаним наслідкам.

Класифікації державно-політичних рішень і заходів з економічних питань як об'єкта моніторингу. Важливим етапом роботи є розроблення необхідної класифікації об'єкта дослідження — регуляторних актів. Аналіз свідчить, що регуляторні акти можна об'єднати у кілька груп за ознакою їх змісту і спрямованості на різні об'єкти економіки (галузі, сектори та ін.). Залежно від способу впливу регуляторних актів і заходів впливу на економіку, передбачених у цих актах, будемо розрізняти рішення виконавські, адресовані у вигляді наказу або доручення конкретним виконавцям, і організаційно-розпорядчі, якими встановлюються загальні правила дій для широкого кола виконавців. Виконавські рішення — це, як правило, індивідуальні правові акти, а організаційно-розпорядчі є нормативними. Самостійну, автономну частину правового акта (його пункт, статтю) називатимемо рішенням (стосовно регуляторних актів — урядові рішення). Скористуватися традиційною юридичною термінологією, за якою розрізняються нормативні та індивідуальні правові акти, або норма права (для позначення того, що ми пропонуємо називати "рішення"), неможливо, оскільки правовий акт може містити рішення як нормативного, так і індивідуального характеру. Термін "норма" (синонім поняття "рішення") також вважаємо непридатним, оскільки рішення можуть бути як нормативним, так і індивідуальними.

Нормативні акти, які досліджуються у всій масі регуляторних актів, видаються центральними органами виконавчої влади України — Президентом та Кабінетом Міністрів України. Відповідно до компетенції центральних органів виконавчої влади нормативні акти, що ними видаються, поділяються на такі види: укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Крім зазначених основних нормативних актів виконавчої влади урядові рішення можуть міститися також в різного роду програмах діяльності, переліках заходів та інших нормативних документах, які зазвичай затверджуються основними нормативними актами. Всі наведені урядові документи належать до категорії підзаконних нормативних актів.

Нормативні акти центральних органів виконавчої влади, а отже і урядові рішення, що містяться в них, можуть бути структуровані за ознакою спрямованості на різні економічні об'єкти (галузі, сектори економіки). Так, укази Президента України з невідкладних економічних питань, видані протягом 1998-1999 рр., які мають на меті підвищити повноту, системність і цілісність державного управління здійсненням економічних реформ в умовах недостатності існуючої законодавчої бази, за змістом і спрямованістю на окремі сфери і сектори економіки України були поділені нами на такі групи, що утворюють змістову структуру указів:

1) вдосконалення податкової системи;

2) фінансово-бюджетні питання;

3) підтримка підприємництва і виробництва за галузями економіки;

4) підтримка аграрного сектору;

5) реструктуризація економіки (приватизація, демонополізація, банкрутство, управління корпоративними правами держави);

6) питання зовнішньоекономічної діяльності;

7) вдосконалення банківської системи;

8) вирішення проблем соціальної сфери;

9) підтримка економіки регіонів.

Наведену структуру указів Президента України з невідкладних економічних питань доцільно прийняти за основу їх систематизації при побудові інформаційної бази моніторингу.

Для реалізації роботи моніторингу урядових рішень і заходів з економічних питань істотне значення має їх поділ на види залежно від способу і характеру регуляторного впливу держави на економіку. За цією ознакою урядові рішення і заходи з економічних питань доцільно поділити, як зазначено вище, на виконавські та організаційно-розпорядчі.

Виконавські рішення адресовані конкретному виконавцеві, наприклад в указах Президента України — Кабінету Міністрів, у постановах Кабінету Міністрів — окремим міністерствам, регіональним органам та іншим юридичним, а також посадовим особам та ін. Виконавці зобов'язуються цими рішеннями у визначені терміни виконати певні дії, зокрема розробити і подати на розгляд законодавчих та інших органів проекти законів, постанов, цільових програм,