Завдання створення засад філософії державної політики, державно-політичних рішень

Філософія право-державотворення як наука має містити світоглядні концепції побудови, функціонування і розвитку політичної, державної влади, правотворення. Ці концепції формувалися від уявлень сприйняття державності як такої із знаком добра чи зла, тобто від формального підходу, до сутнісного її сприйняття: способів набуття державної влади та користування нею. Останні можуть бути несправедливими і навіть злочинними. Отже, завданням методології державо-правотворення є визначення, а, можливо, і формування, на базі філософії права, держави справедливих державної політики, політичних рішень, а результатом вирішення — якість державного апарату, справедливість цієї політики.

Цей результат, безумовно, має досягатися не за рахунок поради обрання до влади розумних і добрих. Наукові рекомендації повинні мати на меті побудову ефективної системи, організації, яка б функціонувала, забезпечувала необхідний рівень якості державних рішень, незалежно від якостей керівників будь-якого рівня (побудова системи, не розрахованої на генія). Такі думки (щоправда, лише у постановчому, а не в конструктивному плані) вже висловлювались. Так, на думку Олександра І, "гарні закони й настанови потрібніші та надійніші від гарних людей, які завжди з'являються завдяки лише щасливим випадкам". Якщо ж "з'являються гарні закони й настанови", то будь-які люди поводитимуться добре" [77, 291].

У конструктивному плані завдання полягатиме у формуванні методології розроблення, прийняття і реалізації рішень, забезпеченні їх необхідної якості. Але система може лише озброювати керівника альтернативами рішень. З одного боку, він обмежений у прийнятті явно неякісного рішення, а з іншого — вибір з-поміж рівно- якісних альтернатив залежатиме вже від якостей суб'єкта управління.

З інших позицій подібну думку розвивав Ж.-П. Сартр. Коли з безлічі різних можливостей вибирається одна, зазначав він, її цінність полягає "саме в тім, що вона обрана" [139, 326]. Тут увага акцентується на суб'єктивному (і суб'єктному) моменті "вибору".

Гносеологічні аспекти самоврядування. Розглянемо деякі особливості прийняття рішень щодо самоврядування. Ці рішення мають два аспекти: по-перше, вони змінюють коло суб'єктів регуляторної політики, а по-друге — самі є рішеннями організаційного типу. В даному разі нас цікавить другий аспект зазначених рішень. Зосередимося на гносеологічних аспектах самоврядування, пам'ятаючи про те, що ці питання завжди надзвичайно важливі, особливо нині, коли необхідна ефективна регіональна політика, спрямована, з одного боку, на розширення прав громад на місцях, а з іншого — на забезпечення цілісності держави.

Досліджуючи зазначені аспекти, можна дійти висновку, що самоврядування забезпечує справедливість державної політики. Це політико-правова цінність, перевірена, а отже зумовлена часом і повторювана за різних соціально-економічних і політичних систем ефективна модель організації управління певним співтовариством, що забезпечує його життєздатність.

Такий підхід не завжди вважався аксіомою. Будь-яка "шкала цінностей має сенс тільки у зв'язку з кількістю і розмаїтістю накопиченого досвіду" [72, 57]. Усвідомлення самоврядування як закономірності суспільно-державного розвитку, і тим більше як цінності, істотно залежить від загальної системи ціннісних координат у певному місці й у даний час, а також від уваги, що приділяється в цій системі державним інститутам. Прикладом є ставлення в СРСР до самоврядування в 30-50-х роках. Навіть у присвяченій інститутам самоврядування праці автори визнали за необхідне передбачити і відвести "докір у прагненні "відкопати" в історичному матеріалі "сумнівні" аргументи на підтримку "сумнівної" концепції про самоврядування як про органічно властиву ранню людську спільність" [65, 10] .

Самоврядування, іманентне людському суспільству, природно відповідає його потребам на найбільш ранніх стадіях розвитку і до певного часу залишається істотним, а часто і головним елементом системи управління суспільством, гарантією справедливості державної політики. Але в міру того, як розвивається суспільство, ускладнюється завдання управління ним, істотно змінюються зміст поняття самоврядування і його інституціональне оформлення.

У будь-якому суспільстві існують сільські та міські громади — основа територіального самоврядування — і певні форми об'єднань — корпоративні, станові або професійні, релігійні — основа відповідних форм самоврядування суспільства — суб'єктів регуляторної діяльності. Остаточне поняття "громада" склалося в античності на противагу "державі" тільки стосовно елліністичної або римської держави, що позбавляло громаду її політичної самостійності, а отже і статусу суб'єкта регуляторного впливу. Середньовічне місто, навпаки, було "комуною" з моменту його виникнення, незалежно від того, наскільки чітко усвідомлювалося правове поняття "корпорація" як таке". Водночас "було невідоме або лише зароджувалося автономне управління" [34, 323, 326], що сприяло становленню статусу відповідної форми об'єднань як суб'єкта регуляторної діяльності.

Загальна закономірність виникнення сучасної держави — її формування в умовах боротьби з різними проявами суспільного самоврядування. Результат боротьби багато в чому визначав коло суб'єктів регуляторного впливу і ступінь авторитарності держави. Форми суспільного самоврядування, виникнувши як самостійні, природні, поступово перетворювалися на форми, допущені державою до участі у регуляторній політиці з метою підвищення ефективності управління системою "держава — суспільство". Але самоврядування в значенні відомої автономії частини системи, оптимізації управління системою в цілому поступово проникає і в галузь публічної влади. Сучасним прикладом може бути практика залучення неурядових громадських організацій до розроблення, обговорення та прийняття шляхом участі в роботі колегій міністерств і відомств регуляторних рішень. Так з'являється адміністративна автономія.

Якщо перша тенденція виникає як об'єктивно існуюче природне право громади, визнане державою, то друга реалізується як прийнятий "згори" закон-наказ. Ідея про природне право громади на самостійне вирішення своїх справ відіграла певну роль у революційному русі 1830 р., який спричинив відділення Бельгії від Нідерландів. Обґрунтуванням ідеї була аргументація: "Громада старша від держави, закон її знаходить, а не створює" [56, 28]. Проте надалі, в міру того, як поняття самоврядної групи перестало пов'язуватися з громадою, а було перенесене на адміністративні одиниці усередині держави, можливості природно-правового обґрунтування відповідних претензій уже відпали. Джерелом повноважень територіальних об'єднань міг стати лише закон, а отже, таке право виникало вже тільки на розсуд держави, незалежно від того, приймалося рішення під тиском народу або внаслідок визнання "згори" доцільності введення подібної системи внутрішнього управління.

Таким чином, "природний" з погляду права характер самоврядування властивий тільки традиційній громаді, а всі інші його форми певним чином опосередковані державним актом. По суті, великої відмінності тут немає, якщо розуміти під самоврядуванням лише вирішення суто управлінських завдань.

Можна стверджувати, що українській традиції властиві обидва способи залучення самоврядування у здійснення регуляторної політики. Жоден з періодів в історії України не можна вважати вільним від елементів самоврядування: навіть у класичні періоди існування в складі чиновницької централізованої Росії елементи самоврядування зберігалися в громадах. У міру становлення російської державності, збільшення території царства й імперії разом з тими інститутами самоврядування, що народжуються "знизу", з'являлися і такі, що насаджувалися "згори". Так, якщо громада в селян і самоврядування ремісників були природними форми самоврядування, то земські установи 1864 р. виникли внаслідок реформи, задуманої та здійсненої урядом Росії.

Іноді виникає ілюзія того, що сучасне самоврядування є чимось, якщо не вторинним стосовно державного управління, то у всякому разі таким, що безпосередньо йому належить і не мислиться самостійним. Але це омана. Самоврядування є цілком самостійною політико-правовою цінністю, відкритою людством у процесі історичного розвитку. Про роль і значення проблеми самоврядування свідчить хоча б дискусія в Росії, що точиться протягом двох століть, між "суспільною" (В. Лєшков, А. Васильчиков та ін.) і "державною" (А. Градовський, М. Коркунов) школами самоврядування, кожна з яких по-своєму трактує проблему його походження і співвідношення з органами державної влади та управління.

Ця проблема цікавить лише з точки зору розподілу регуляторної компетенції та забезпечення справедливості, моральності регуляторних рішень. Саме стосовно цієї точки зору зазначимо, що найприваб- ливіша доктрина лібералізму виходить з розмежування суспільства і держави та визнання того, що перше є важливішим. Дж. Локк, наприклад, вважав, що суспільство набагато важливіше від держа6и, оскільки розпад держави не спричиняє загибелі суспільства, але ніяка держава не може встояти, коли зникає суспільство. Ця позиція зрозуміла, її можна поділяти і навіть розвивати, виходячи із сучасних уявлень про державу як лише одну з численних іпостасей суспільства, систему, яку суспільство виділяє (навіть якщо на перший погляд це виглядає як привнесене ззовні) для самоврядування. За такої постановки питання будь-яке управління виявляється самоврядуванням, і за народом завжди залишається право поставити заслін несправедливим рішенням, "покласти край нахабності правителів, які порушили суспільний договір" [66, 197].

Зовсім інша позиція притаманна концепції Н. Макіавеллі, який першим з великих мислителів став розглядати проблеми політичної влади окремо від моралі, оголосивши цю владу самоцінністю. На його думку, держава самоціннісна, не залежить від інших ціннісних систем. У правителя нестаток влади переважують вимоги моралі [66, 143]. Для Макіавеллі цінність політичних засобів і форм — у їхній доцільності, здатності служити вирішенню поставлених перед державою завдань. Розвиваючи цю думку, можна припустити, що і самоврядування варто допускати в тому