Затвердження, правова експертиза і державна реєстрація нормативно-правових актів

Затвердження проекту регуляторного акта здійснюється відповідно до положення про порядок погодження зі структурними підрозділами і затвердження проектів регуляторних актів, яке має діяти у кожному регуляторному органі. Обов'язковим для всіх положень про погодження і затвердження проектів регуляторних актів є узгодження їх з юридичною службою та службою обліку і контролю організаційно-розпорядчої документації.

Здійснення правової експертизи та державної реєстрації нормативно-правових актів покладено на органи юстиції. Вони виконують правову експертизу та державну реєстрацію нормативних актів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Реєстрація нормативно-правових актів передбачена в Конституції

України. Зокрема, у ст. 117 її вказується, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Порядок здійснення правової експертизи та реєстрації регламентується Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади". Постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 1998 р. № 592 "Про систему органів юстиції" на органи юстиції покладено додаткові функції щодо державної реєстрації розпоряджень голів облдержадміністрацій, нормативно- правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі держадміністрацій, їх управлінь, відділів та інших підрозділів.

Слід підкреслити важливість здійснення правової експертизи та реєстрації нормативно-правових актів. За даними Міністерства юстиції України, органи юстиції вже на етапі здійснення правової експертизи, тобто до набуття ними чинності, щороку запобігають прийняттю в середньому до півтори тисячі незаконних правових норм. Тим самим додатково гарантується захист прав і свобод людини. Водночас перевірки працівниками міністерства свідчать, що в деяких відомствах діють незареєстровані нормативні акти, які підлягають реєстрації. Оскільки це питання є достатньо гострим, зупинимось на ньому докладніше.

Законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів (Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 та Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади") на суб'єктів нормотворення покладено обов'язок своєчасно (у п'ятиденний термін) подавати на державну реєстрацію нормативно-правові акти, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Відповідно до пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731, органи юстиції відмовляють у державній реєстрації нормативно-правових актів, якщо вони не відповідають встановленим вимогам. Підставами для відмови може бути: а) невідповідність проекту акта Конституції України; б) видача його з порушенням чинного законо- давства, зокрема, якщо акт порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав, та ін.

Нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено, підлягає скасуванню органом, що його видав, у п'ятиденний термін з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації акта чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта. Проте, як свідчить практика, суб'єкти нормотворення в деяких випадках не виконують зазначену вище вимогу, а спрямовують до виконання на місця нормативно-правові акти, у державній реєстрації яких відмовлено та які відповідно є нечинними.

З метою контролю за виконанням суб'єктами нормотворення вищезазначеного обов'язку щодо державної реєстрації нормативно- правових актів Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" надано право органам юстиції, що здійснюють державну реєстрацію відомчих нормативно-правових актів, перевіряти у міністерствах, інших органах виконавчої влади, органах господарського управління та контролю додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. При цьому за результатами перевірки (у разі потреби) слід інформувати Кабінет Міністрів України та уряд Криму, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації. Цією ж постановою зобов'язано керівників міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю у місячний термін повідомляти реєструючий орган про вжиті заходи. Отже, застосування юридичної відповідальності до суб'єктів нор- мотворення у разі порушення ними обов'язку своєчасно подавати на державну реєстрацію нормативно-правові акти, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, чинним законодавством не передбачено. На практиці це призводить до того, що діяльність контролюючих органів за виконанням суб'єктами нормотворення відповідних вимог щодо усунення недоліків, виявлених у процесі перевірки цих суб'єктів, зводиться до простого листування та постійних нагадувань протягом декількох місяців щодо обов'язковості виконання вимог органів юстиції. Але порушники, як свідчить практика, нехтують цими нагадуваннями, продовжуючи ігнорувати свій обов'язок щодо подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів. Наведемо деякі статистичні відомості. Протягом 2004 р. Міністерством юстиції України було здійснено понад 20 перевірок суб'єктів нормотворення щодо дотримання ними законодавства про державну реєстрацію нормативно- правових актів. За результатами цих перевірок виявлено понад 200 нормативно-правових актів, які підлягали державній реєстрації у Міністерстві юстиції України, проте на неї не подавались. На місцях ситуація ще набагато гірша. Обласними та районними управліннями юстиції виявлено відповідно понад 300 та майже 1000 таких нормативно-правових актів (Архів Міністерства юстиції за 2004 р.).

Ще один приклад. Перевірки, які провадилися Міністерством юстиції України спільно з Київським міським управлінням юстиції з метою встановлення дотримання Київською міською державною адміністрацією законодавства про державну реєстрацію нормативно- правових актів, свідчили, що не всі нормативно-правові акти, які підлягали державній реєстрації у Київському міському управлінні юстиції, подавались на реєстрацію. Міністерством юстиції України застосовувались передбачені заходи впливу з метою забезпечення виконання Київською міською державною адміністрацією законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів (надання відповідної інформації Кабінету Міністрів України та Адміністрації Президента України, звернення до відповідних органів прокуратури), проте це не повною мірою забезпечило досягнення відповідного результату. Причиною невиконання суб'єктами нор- мотворення вимог органів юстиції щодо усунення порушень, виявлених під час перевірок, є відсутність юридичної відповідальності за ці порушення. Декларативна норма, зазначена у пункті 10 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731, що визначає відповідальність посадових осіб, які порушили законодавство про державну реєстрацію нормативно-правових актів, згідно з чинним законодавством, не є достатньою для забезпечення виконання обов'язку щодо реєстрації.

Необхідність вдосконалення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів зумовлена тим, що суб'єкти нормотворення, знаючи безкарність своїх дій або бездіяльності щодо дотримання законодавства про державну реєстрацію нормативно- правових актів, ухиляються від подання на державну реєстрацію та спрямовують до виконання незареєстровані нормативно-правові акти або ті, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, встановлюють норми з порушенням законодавства про державну реєстрацію.

Виходячи з викладеного, слід підтримати пропозиції працівників Мінюсту України щодо встановлення такої відповідальності шляхом внесення відповідних норм у проект Закону України "Про нормативно-правові акти" та подання на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення".

Концептуальною ідеєю, яка могла б бути покладена в основу проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення", є встановлення адміністративної відповідальності посадових осіб, винних в ухиленні від подання на державну реєстрацію та спрямуванні до виконання не- зареєстрованих нормативно-правових актів, актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та у визначенні норм з порушенням законодавства про державну реєстрацію. Це сприятиме зростанню дисципліни посадових осіб органів виконавчої влади щодо додержання норм законодавства про державну реєстрацію і тим самим забезпечить вищий рівень правопорядку та захисту прав громадян. Проект Закону має передбачати внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення шляхом доповнення його особливої частини (глава 15 "Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління") статтею, яка визначає відповідальність за ухилення від подання на державну реєстрацію та спрямування до виконання не- зареєстрованих нормативно-правових актів, актів, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, та встановлення норм з порушенням законодавства про державну реєстрацію. Тим більше, що нормативно-правові акти, які не пройшли правової експертизи в органах юстиції, як правило, містять норми, що порушують права й законні інтереси громадян та юридичних осіб.

Об'єктом зазначеного правопорушення (адміністративної вини) слід вважати суспільні відносини в галузі державного управління. Це діяння складне і має зовнішній прояв в ухиленні від подання на державну