Погодження проектів регуляторних актів та експертний висновок щодо їх регуляторного впливу

Погодження проектів регуляторних актів та порядок оскарження відмови в їх погодженні. Важливою складовою нормативної технології розроблення проектів регуляторних актів є етап їх погодження. Закон України від 11 вересня 2003 р. "Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності" регламентує і цей етап — погодження проектів регуляторних актів, які розробляються органами виконавчої влади, із спеціально уповноваженим органом або його територіальними органами. Проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, підлягають погодженню із спеціально уповноваженим органом, а ті, що розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, — з відповідними територіальними органами спеціально уповноваженого органу. Для погодження до спеціально уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій. Тривалість погодження проекту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня його одержання спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом.

Ці органи розглядають проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймають рішення про погодження цього проекту або про відмову в його погодженні. Такі рішення не пізніше наступного робочого дня від їх прийняття подаються до органу, який розробив проект регуляторного акта. Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та (або) щодо відповідного аналізу регуляторного впливу. Після їх доопрацювання з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до спеціально уповноваженого органу або його територіального органу. У разі незгоди з рішенням про відмову в погодженні проекту регуляторного акта розробник його може звернутися відповідно до спеціально уповноваженого органу чи його територіального органу з ініціативою щодо утворення погоджувальної групи для проведення консультацій з метою усунення суперечностей. До складу такої групи входять представники розробника проекту та зазначених вище органів. Якщо поданий на погодження проект регуляторного акта не оприлюднювався його розробником, спеціально уповноважений чи територіальний орган залишають його без розгляду, про що повідомляють розробникові в письмовій формі не пізніше наступного робочого дня з дня одержання ними проекту (ст. 21).

Закон України від 11 вересня 2003 р. "Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності" регламентує порядок оскарження розробником проекту відмови в його погодженні. При цьому центральний орган виконавчої влади оскаржує таку відмову до урядового комітету, визначеного Кабінетом Міністрів України, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, територіальний орган центрального органу виконавчої влади — до апеляційної регуляторної комісії. Одночасно з поданням скарги розробник проекту надсилає відповідно до спеціально уповноваженого органу або його територіального органу повідомлення про оскарження відмови в погодженні проекту. До скарги додаються копії цього проекту та рішення зазначених вище органів про відмову в його погодженні, а в разі необхідності за рішенням скаржника — інші матеріали. Термін розгляду скарги визначається урядовим комітетом або апеляційною регуляторною комісією, але не може бути більшим за один місяць з дня одержання цієї скарги відповідно урядовим комітетом або апеляційною регуляторною комісією. Спеціально уповноважений орган або його територіальний орган можуть подати на засідання відповідно урядового комітету чи апеляційної регуляторної комісії додаткові матеріали, які обґрунтовують його відмову в погодженні проекту. За результатами розгляду скарги вони приймають рішення про її задоволення або відмову в задоволенні. У разі задоволення скарги проект регуляторного акта затверджується або вноситься його розробником до іншого органу, до компетенції якого належить розгляд або прийняття цього регуляторного акта, без погодження відповідно із спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом. У разі відмови у задоволенні скарги проект регуляторного акта повертається його розробнику на доопрацювання та подання його на повторне погодження відповідно із спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом (ст. 23).

Для розгляду скарг Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, територіальних органів центральних органів виконавчої влади щодо відмови територіальним органам спеціально уповноваженого органу в погодженні проектів регуляторних актів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі утворюються апеляційні регуляторні комісії. Положення про таку комісію затверджується Кабінетом Міністрів

України, а її склад — відповідно Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головою обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій за погодженням із спеціально уповноваженим органом. До складу апеляційних регуляторних комісій входять представники місцевих органів виконавчої влади, територіальних органів центральних органів виконавчої влади, об'єднань громадян та суб'єктів господарювання. Кількість представників об'єднань громадян та суб'єктів господарювання повинна становити не менше третини від загальної кількості членів апеляційної регуляторної комісії (ст. 22 Закону України від 11 вересня 2003 р.).

Експертний висновок щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів. Перш ніж переходити до викладу існуючого регламенту етапу складання експертного висновку, проаналізуємо сутність експертизи правового акта взагалі. На думку академіка Ю. Шемшученка, експертизі мають підлягати всі найважливіші проекти законів та інші правові акти [171]. Але ставити питання просто про експертизу правового акта здається нам недостатнім. Як мінімум, потрібно сказати про характер (мету) експертизи (а вона може бути і правовою, і екологічною, і лінгвістичною, і криміналістичною [110] тощо), а в ідеалі потрібно сформувати вимоги, яким повинен задовольняти правовий акт. Тому багато хто з науковців, кажучи про експертизу, зазначають її характер. Так, А. Капіца наголошує на необхідності створення загальних правових засад підготовки нормативних актів, де було б враховано обов'язковість експертизи та відповідність міжнародним угодам усіх проектів нормативних актів [73]. В. Опришко вважає, що від цього багато в чому залежить ефективність міжнародної співпраці, участь України в діяльності міжнародних організацій. Адже країна — претендент на членство в ЄС повинна бути не лише європейською, демократичною, поважати права людини, мати ринкову економіку, а й спроможною сприйняти інтеграційне законодавство ЄС [126].

Офіційно визнаною, закріпленою у відповідних юридичних документах (Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади"; Постанова Кабінету Міністрів України від 30 квітня 1998 р. № 592 "Про систему органів юстиції" та ін.) є правова (юридична) експертиза проектів нормативно-правових актів. За чинними нормами в Україні запроваджено обов'язкову експертизу законопроектів ("Верховною Радою не повинні розглядатися законопроекти без їх юридичної експертизи, економічного обґрунтування і прогнозу наслідків від їх впровадження, а також без визначення джерел фінансування додаткових витрат", — записано ще у Постанові Президії Верховної Ради України від 29 травня 1992 р. № 2393-XII "Про основні напрями вдосконалення законотворчої і контрольної діяльності Верховної Ради України") та нормативно-правових актів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Правова експертиза здійснюється у процесі державної реєстрації нормативно-правових актів. Її покладено на органи юстиції. Детальніше ця експертиза та державна реєстрація розглядатимуться нижче. Тут зазначимо, що Міністерство юстиції здійснює правову експертизу як для Верховної Ради України, так і для Кабінету Міністрів України. У 2002 р. Міністерство юстиції підготувало висновки за результатами правової експертизи 47 законів України, які подано на підпис Президенту України, та 3045 проектів нормативно- правових актів (із них із зауваженнями — майже кожен другий). Усього в Міністерстві юстиції пройшли експертизу: проектів законів України — 252, проектів актів Президента України — 252, проектів актів Кабінету Міністрів України — 2088, проектів інших документів — 5.

Інший напрям — експертиза нормативних актів органів виконавчої влади перед їх реєстрацією. За станом на кінець грудня 2002 р. у Міністерстві юстиції України зареєстровано понад тисячу нормативних актів, а всього у системі юстиції — майже 2,5 тис. [136, 113]. Зазначену діяльність здійснює структурний підрозділ Міністерства юстиції — Департамент із забезпечення координації законотворчої роботи та стратегічного планування [220].

Міністерство юстиції здійснює правову експертизу проектів нормативно-правових актів на відповідність основним положенням законодавства ЄС, якщо цей проект за предметом правового регулювання належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Ця процедура охоплює лише проекти, розроблені урядом України, законопроекти, розроблені депутатами, не проходять експертизи на відповідність законодавству ЄС.

Один з керівників Мінюсту зазначає такі вади окремих актів, що надходять на експертизу: недостатнє редакційне опрацювання, нев- рахування вимог нормопроектування, неузгодженість із Конституцією і законами України [114]

Правова експертиза законів України, що надходять на підпис Президентові України, та законопроектів, які подає Президент України на розгляд Верховної Ради України, правовий