Співвідношення державного управління, політики і права та механізм їх взаємодії

У політологічній літературі склалася стала тенденція розрізняти поняття "державне управління" і "політичне управління" майже як дихотомічні явища. Така тенденція простежується, наприклад, в роботах В. Токовенка, який, розглядаючи феномени політичної влади та підпорядкованої їй адміністрації у дусі веберовських традицій, розмежував ці поняття. На його думку, політичне управління — це діяльність державних органів та посадових осіб, які посідають верховне, ієрархічно найвище місце в структурі держави й концентрують повноваження щодо прийняття державних рішень, найвищих кадрових призначень, розподілу фінансових та матеріальних суспільних ресурсів, а також використання силових та інформаційних структур держави. Державне управління — діяльність державних органів та посадових осіб, підпорядкованих політичному керівництву, з обмеженішими, делегованими повноваженнями щодо прийняття рішень, використання суспільних ресурсів і відсторонених від безпосереднього використання силових та інформаційних структур держави. Більш того, прийнято вважати, що чим чіткіше науковцям вдалося розмежувати ці поняття, тим вищого ґатунку є здійснений науковий аналіз [157].

Твердження про відокремлення політичної влади від підпорядкованої їй адміністрації можна обґрунтувати посиланням на Г. Гегеля, який вважав, що управління (маючи на увазі державне управління) — це насамперед формальне виконання законів та їх підтримка. Проте такий підхід у сучасній інтерпретації не можна вважати незапереч- ним як з гносеологічних, так і з онтологічних причин і є, на наш погляд, лише реакцією на скасування колишніх принципів партійності в управлінні, єдності політичного і господарського управління. Аналізуючи проблему розмежування державного управління і політичного, слід підкреслити, що державне управління слід відрізняти лише від неформального, нелегітимного політичного управління, наприклад здійснюваного політичною опозицією. Державне управління, тобто управління, яке здійснюється державними органами і посадовими особами, на будь-якому рівні завжди матиме політичний характер.

Такої думки дотримуються багато дослідників, у тому числі окремі політологи. Так, С. Гелей, С. Рутар, розглядаючи державне управління як складову політичного управління, зазначають, що воно органічно поєднує в собі як політичні, так і адміністративні засоби. Вчені наголошують на тому, що без політичної влади державне управління неможливе [39].

На політичний характер державного управління прямо вказано і у такому офіційному нормативному документі, як Концепція адміністративної реформи в Україні. "Виконавча влада, — зазначається в термінологічному словникові цієї Концепції, — це одна з трьох гілок державної влади, яка, відповідно до конституційного принципу поділу державної влади, покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки" [86, 52]. Проте на найвищих щаблях влади політична діяльність реалізується у формі державного управління. Як підкреслюють автори навчального посібника "Державне управління", важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України. Через законотворчу діяльність вона здійснює управління різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави [116, 175].

Визначальними повноваженнями у сфері державного управління наділений Президент України [116, 175]. На нижчих щаблях управління політичні аспекти мають меншу питому вагу; з підвищенням рівня державного управління політичне наповнення його зростає, адже розрізняються (поки що в межах теорії державного управління) правові статуси держслужбовця і політичного діяча). Але все це вірно лише стосовно законодавчої та виконавчої влади.

Якщо ж розглядати державне управління в широкому значенні, тобто відносити до нього також інші органи державної влади, зокрема судові, то тут логічно припустити, що ніякої політики не повинно бути. Тобто у твердженні про те, що рішення органів державного управління є одночасно і політичними, винятком є лише акти правоохоронних та судових органів.

Такі рішення мають бути повністю відокремленими від політики, у тому числі й офіційної, та полягати у формальному застосуванні законів. Суд, як вважає Голова Верховного суду у відставці В. Бойко, є органом самостійної гілки державної влади і має бути абсолютно незалежним, відокремленим як від інших органів державної влади, так і від будь-якої політики й підпорядковуватися тільки законові. Він, здійснюючи правосуддя, повинен вирішувати конфлікт у всіх сферах соціальних відносин, у тому числі й визначення відповідальності держави, її органів перед громадянином або їх об'єднанням на засадах законності, об'єктивності та неупередженості [27, 8].

Це твердження, правильне за суттю, має сприйматися з певними застереженнями. Якщо наріжною ідеєю, метою державної політики в Україні є, як зазначалося, забезпечення прав людини, то орієнтація діяльності законодавчої, виконавчої і навіть судової влади на цю політику є не тільки не забороненою, а й навіть бажаною. Сьогодні курс на дотримання законів виглядає у певному розумінні архаїчним. По-перше, термін "закони" слід розуміти достатньо широко, відносячи до них і міжнародні акти, згоду на введення яких надано Верховною Радою України. Крім того, суди Ради Європи і ЄС застосовують прецедентне право, яке є, зокрема для членів ЄС, правом прямої дії. По-друге, є таке поняття, як "судова правова політика". Вона вимагає здійснення правосуддя, винесення інших рішень, пов'язаних з юридичною відповідальністю, на основі принципів пропорційності, справедливості тощо.

Протиставлення державної політики державному управлінню, політичних рішень — закону походить від легізму. Саме він відмежовує закон як явище від його політичної сутності, заперечує об'єктивні правові властивості, якості, характеристики закону, трактує його як продукт волі (та сваволі) законотворчої влади. Тому специфіка права, під яким позитивісти мають на увазі закон (позитивне право), неминуче зводиться за такого праворозуміння до примусово- го характеру права. Сила (сила влади) тут породжує насильницьке, наказове право.

Примусово-наказових уявлень про право дотримуються і неопозитивісти. Показовою щодо цього є позиція Г. Кельзена: "Право відрізняється від інших соціальних порядків тим, що це примусовий порядок. Його відмінна ознака — використання примусу" [168, 51-52]. Російський неопозитивіст В. Ковзанок стверджував, що право є закон у широкому значенні й прагнув цілком переробити саме поняття "право" як "плід схоластики і рабства мислення" і замінити "право" владним "законом" [78, 407]. При цьому у легістів немає критерію відмінності права від сваволі. Більш того, найпослідовніші з них взагалі не визнають таких відмінностей.

Водночас юснатуралізму (течія, що протистоїть легізму, охоплюючи напрями, які базуються на теорії природного права) притаманні риси (концепція природних і невідчужуваних прав людини, заперечення довільного у процесі державної правотворчості тощо), які відповідають точці зору щодо політичності рішень [168, 74]. І, нарешті, політизованість рішень залежить від рівня самої політики. Політика вищого рівня — духовність, зокрема християнська доктрина — осередок, який міг би поєднувати рішення, що приймаються на будь-яких рівнях державного управління.

Якщо державне управління — це моделювання бажаної діяльності, то політичне управління, здійснюване державними органами і посадовими особами у формі прийняття відповідних актів державної влади, є державним управлінням. У свою чергу, державне управління на всіх його рівнях має політичний характер, тобто у плані моделювання позитивної діяльності є завжди політичним. Проте зворотне твердження буде неправильним. Не будь-яке політичне управління є державним. Державна політика — це ядро державного управління.

Розмежуванню політичного і державного управління з юридичної точки зору може певною мірою відповідати поділ адміністративно- правових актів на нормативні акти управління і акти застосування норми адміністративного права. Як зазначається в літературі, акти управління мають дві групи особливостей — правові та управлінські. Мабуть, саме виходячи з цього, сформувалися різні підходи до визначення поняття правових актів державного управління. Ознайомлення з ними свідчить про відсутність у цих визначеннях згадування про політичні ознаки цих актів.

Для обґрунтування цього висновку можна послатися на аналіз принаймні чотирьох найпоширеніших груп визначень. Відповідно до першої групи правовий акт управління є важливою формою управлінської діяльності разом з такими формами, як здійснення юридично значущих дій, адміністративний договір.

У межах другої групи визначень правовий акт управління розглядається як управлінське рішення, яке встановлює обов'язковість виконання конкретних дій державним органом або посадовою особою. За визначеннями третьої групи це різновид юридичних документів, які видаються компетентними органами, оскільки приписи, що в ньому передбачаються, мають певне документальне оформлення [85, 210]. Згідно з четвертою групою правові акти управління є "приписами", оскільки юридичний зміст їх у більшості випадків становлять правоустановчі та правозастосовчі приписи [11, 176].

Отже, в юридичній літературі у визначенні правових актів державного управління акцентуються їх юридичні властивості: вони є діями компетентних органів, мають вольовий, державно-владний характер, використовуються для досягнення певної мети при здійсненні завдань і функцій державного управління.

В адміністративній науці існує багато точок зору щодо визначення поняття правових актів управління, проте єдиної дефініції на сьогодні не сформульовано, як, власне, і єдиної назви таких актів. Досить часто в юридичній науці як синоніми правовим актам управління використовують інші назви — акти державного управління, адміністративні акти, акти державної адміністрації [12, 195]. Так, на думку одних науковців, правовий акт управління — одностороннє, юридично владне волевиявлення уповноваженого суб'єкта виконавчої влади, що