Актом державної адміністрації називають також особливий вид підзаконних офіційних юридичних актів, які приймаються суб'єктами державної влади у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, мають одностороннє владне волевиявлення і тягнуть юридичні наслідки [31, 139-140; 31]. Водночас акт управління може бути визначений як правовий документ, яким оформлено акт управління. Об'єднуючи ці поняття, деякі автори акти управління нерідко визначають як правовий документ (тобто, зовнішнє вираження дії) державно-владного характеру, що приймається уповноваженим органом державного управління або його посадовою особою в односторонньому порядку з метою здійснення управлінських функцій і завдань [12, 177].

Класифікація актів управління провадиться залежно від певних критеріїв. Ними можуть бути: юридичні властивості; функціональна роль акта управління; сфера застосування; територія дії; дата початку дії; дія в часі; форма вираження акта; характер компетенції органів, що приймають правові акти управління; органи, що приймають акти управління та їх найменування; ступінь відповідності законам (дотримання вимог принципу законності); спосіб охорони актів управління або види юридичної відповідальності за порушення вимог, що містяться в адміністративних актах, і правил [149, 3].

Залежно від юридичних властивостей (або за юридичним змістом) правові акти управління поділяються також на нормативні, індивідуальні та змішані.

Нормативні акти управління характеризуються тим, що:

• виступають як джерела адміністративного права;

• передбачають норми права і конкретизують норми права правових актів юридичної сили;

• розраховані на багаторазове використання, оскільки передбачають норми поведінки за настання певних обставин;

• поширюються на необмежене коло осіб;

• виступають правовими засадами виникнення, зміни і припинення адміністративних правовідносин;

• передбачають права і обов'язки суб'єктів у сфері державного управління;

• встановлюють обмеження і заборони для фізичних і юридичних осіб як суб'єктів адміністративних правовідносин та ін.; нормативні акти можуть видавати всі суб'єкти державного управління у межах своїх повноважень.

Індивідуальні правові акти управління є юридичними фактами виникнення, зміни і припинення суспільних відносин суб'єктів державного управління. Вони містять конкретні приписи певній особі, на їх підставі виникають, змінюються чи припиняються конкретні адміністративно-правові відносини [91, 139].

Як концептуальну ідею розгляду питання щодо співвідношення політики, права та управління зазначимо, що це питання не повинно обмежуватися розглядом відповідних понять (категорій). Зведення його лише до понятійного диспуту — це шлях у глухий кут, дослідження "за поняттями". Водночас конструктивною могла б бути концепція розгляду наведених категорій як елементів цілісного механізму їх взаємодії. Тоді, зокрема, політика — це модель стратегічного шляху, програма функціонування суспільства, яка задається на вищих щаблях державного управління (в Україні — це Президент і РНБО). Саме на цих рівнях формується загальнодержавна політика.

Доцільно розглянути законодавчу та урядову складові державної політики, а також політику місцевого самоврядування, які формуються відповідними гілками влади. Загальнодержавна політика повинна бути єдиною, зазначені складові її мають узгоджуватися, коригуватися, усуватися суперечності між ними. Право у цьому разі — сукупність (система) правових норм — правил функціонування, що є елементами, з яких складається сама політика. Щодо змісту, то ці правила — модель бажаного стану об'єкта управління, модель того, як має бути. Управління — переведення цього об'єкта з фактичного стану у бажаний шляхом: 1) фіксації фактичного стану (облік); 2) порівняння останнього з бажаним (контроль), виявлення різниці між цими станами (проблеми) і 3) формування альтернативних заходів з ліквідації цієї різниці, оцінка альтернатив і вибір найкращої, прийняття і реалізація рішень.

Замість дослідження "за поняттями" пропонуємо використання конструктивних ідей. Серед них такий механізм взаємодії політики, управління і права, за якого провідною ланкою його, початком всього є політика, затверджені державою політичні програми. Останні мають бути потенційно достатніми для реалізації певних зрушень у суспільстві, що є критерієм для їх попереднього вибору на конкурсі політичних програм (перемоги у боротьбі політичних партій за владу). Ці програми з приходом їх носіїв до влади повинні набувати вигляду офіційних політичних документів: програми президента країни, уряду, концепції розвитку певних сфер життєдіяльності, державних політик тощо. Під ці конкретні політичні програми (цілі) могли б створюватися відповідні міністерства та відомства, але не як такі, що функціонують довічно, а залежно від термінів досягнення відповідних цілей (це, до речі, і щодо питання здійснення небюрократичної адміністративної реформи). Досягнуто мету — ліквідується (реорганізується) відомство.

Згадані офіційні політичні програми мають повністю відповідати передвиборним. Зміни можуть прийматися лише шляхом референдуму. Несанкціонований референдумом відхід від заявлених у програмі цілей повинен тягнути за собою політичну (імпічмент президента, відставка уряду) та іншу юридичну відповідальність (аж до кримінальної).

Офіційні політичні програми слід розглядати як базу для формування планів законодавчих робіт парламенту, планів підготовки інших регуляторних актів, що приймаються на рівні уряду, міністерств і відомств (політика уряду), місцевої влади (політика самоврядування). До цих планів теж ставляться вимоги достатності повноти реалізації політичних програм і необхідності. Остання вимога означатиме, що в плані регуляторної діяльності не повинно бути "зайвих" законопроектів, не пов'язаних з реалізацією політичних цілей. До речі, цей підхід можна розглядати також як засіб забезпечення принципу передбачуваності державної регуляторної політики, під яким, згідно із законом від 11 вересня 2003 р., розуміють послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики. Має діяти принцип відповідальності за ухиляння від регуляторної діяльності з прийняття актів як парламенту (його розпуск), так і уряду, керівників відомств (висловлення недовіри Кабінету Міністрів, голові відомства).

Забезпеченням відповідності регуляторної діяльності на рівні певного державного органу (посадової особи) регуляторним цілям системи вищого рівня, погодженням проектів актів, починаючи від їх найменувань і концепцій, має займатися відповідний допоміжний апарат органу (посадової особи): Секретаріат Верховної Ради України, апарат Державного секретаря України, апарати уряду, міністерств і відомств, виконкоми місцевих рад. Допоміжний апарат повинен займатися також узгодженням проектів регуляторних актів (їх концепцій), моніторингом та аналізуванням регуляторного впливу, оприлюдненням проектів рішень тощо. Саме під реалізацію цих функцій мають проектуватися чисельність і якість цього апарату (до продовження розмови про адмінреформу, створення конкурентного уряду). Ступінь забезпечення відповідності планів правотворчих робіт цілям системи вищого рівня, якість виконання зазначених функцій повинні розглядатися як критерії ефективності функціонування допоміжного апарату. Державне управління у цьому механізмі зводиться до моніторингу регуляторних рішень для коригування відповідних цілей системи вищого рівня (схема 1.1).

Результатом дослідження взаємодії управління, політики і права (а точніше, правильніше — політики — права і управління) є проектування свого роду бажаної моделі механізму взаємодії вказаних компонентів. За цією моделлю — моделлю, що пропонується нами, забезпечується найтісніший зв'язок між ними. Політика (затверджені політичні програми), з одного боку, є самостійним компонентом зазначеного механізму, а з іншого — складовою права. У свою чергу, правові, регуляторні акти визначають бажаний стан об'єкта управління, цілі управлінської діяльності. Моніторинг виконання правових актів є підставою для коригування відповідних (політичних) цілей тощо. Впровадження у практику механізму, який пропонується, разом з іншими вигодами виключає можливість "ручного управління". Адже останнє виникає, як правило, тоді, коли, скажімо, цілі виконавчої влади, осіб, які приймають рішення, не збігаються з політичними цілями,

тобто коли з'являється суперечність між цілями систем різного рівня або коли плани правотворчих робіт не відповідають вимогам достатності для реалізації цілей системи вищого рівня. Викладені ідеї — складова теоретичних положень, розроблення яких є метою нашого дослідження. Адже якість регуляторної політики, регуляторних актів значною мірою зумовлена їх відповідністю політичним цілям.

Ідеї стосовно взаємодії політики, права і управління базуються на системному підході та стосуються таких стадій життєдіяльності цього механізму, як побудова його складових (політичні програми, плани законодавчих робіт, результати моніторингу) та їх функціонування (взаємодії). Наші міркування щодо розвитку (третьої стадії життєдіяльності механізму взаємодії як системи) цих складових (вдосконалення: а) планів законодавчих робіт, б) реалізація інших стадій розроблення проектів регуляторних актів, нові підходи до здійснення моніторингу) наведено в наступних розділах монографії. Проте, перш ніж переходити до викладу цих ідей і підходів, розглянемо зміст і чинне правове регулювання державної регуляторної політики.

Література

1. Абдеев Р. Ф. Философия информационной цивилизации. — М.: Владос, 1994. — 336 с.

2. Абдуллин А. И. Правовая охрана