Сутність і види державної політики

Перш ніж переходити до розгляду державної (регуляторної) політики та її правового регулювання, розглянемо поняття "політика", "державна політика", її види, форми і напрями.

Сутність понять "політика" і "державна політика". Політика (грецьк. politike — мистецтво управління державою) — державні або громадські справи. До сфери політики належать передусім участь у справах держави, напрям держави, визначення форм, завдань, змісту діяльності держави1. За систематизацією В. Токовенка, політика — це:

• боротьба за виборення та утримання державної влади;

• використання влади для управління суспільством у загальносуспільних, класових, кланових або особистих інтересах;

• програма дій або утримання від них, спрямовані на розв'язання суспільно значущих проблем;

• система державних інститутів і система недержавних громадських організацій, партій, рухів, які мають на меті вплив на функціонування та розвиток інститутів державної влади;

• напрацювання системи правил гри у суспільстві, законотворчість, націлена на регуляцію суспільного життя;

• певні процеси в суспільстві, зміни в його найважливіших інститутах, законах, нормах, суспільній свідомості та масовій поведінці громадян, а також суспільно значущі дії індивідуальних та групових суб'єктів, тобто свого роду потік суспільно важливих дій і подій;

• система цінностей, установок та норм громадян стосовно владних інститутів;

• різновид індивідуальної та групової діяльності, спрямованої на участь у владі, або вплив на владу;

• теорія, знання про властивості, потреби та інтереси основних соціальних груп, політичних сил, відносини між ними та органами державної влади з приводу влади, власності, справедливості, гуманізму, а також практична діяльність, спрямована на запобігання та розв'язання конфліктів, кризових явищ і досягнення суспільної злагоди, консенсусу між основними політичними силами та соціальними групами [157].

В основі цієї систематизації — уявлення про політику як про діяльність. Ця діяльність спрямована на моделювання іншої (не політичної) діяльності — об'єкта політичного впливу. Модель бажаного стану об'єкта політичного впливу може інтерпретуватися як політична програма з вирішення справ держави або суспільства.

Зрозуміло, що суб'єктами державної та громадської політичної діяльності можуть бути народ, державні органи, посадові особи, депутати, громадські об'єднання, політичні партії тощо. Політика поділяється на державну (офіційну, публічну) і недержавну. Якщо результати політичної діяльності (проекти правових актів, рішення) набувають статусу офіційних, то йдеться про державну політику. Вся інша діяльність (крім виробничої) належить до недержавної політики.

Одне з фундаментальних досліджень державної політики виконано В. Тертичкою [153]. Він визначає державну політику в широкому розумінні цього терміна як вибір державними інституціями між діяльністю та бездіяльністю щодо вирішення суспільних проблем. Водночас питання регуляторної політики в його роботі практично не розглядаються.

Важливо дослідити співвідношення щодо політики і управління, державної політики і державного управління, політики і правових актів. Вважаємо, що політика — це системне управління, тобто таке, що здійснюється в одновекторному напрямку, за допомогою внутрішньо узгоджених між собою рішень (хоча б на рівні цілей), пов'язаних, як правило, у межах цілісної програми. І, навпаки, різно- векторне управління, у процесі якого систематично з'являються не- узгоджені між собою рішення, характеризує стан, за яким єдиної політики, по суті, немає. Виступаючи свого часу у Верховній Раді України, Л. Кучма зазначав: "Сьогодні ми багато втрачаємо саме через те, що державна політика є фрагментарною, з внутрішніми суперечностями [99]. З позицій нашого визначення те, що він називав державною політикою, по суті, не є такою. Наявні різновекторні дії, суперечливі за логікою.

Як видно, наведені вище тлумачення політики, за В. Токовен- ком, не суперечать одне одному, частково перетинаються або доповнюються, але водночас не спрямовані на вирішення основних практичних проблем державної політики. Виходячи з вимог конструктивності, які ми ставимо перед собою в цьому дослідженні, спробуємо сформулювати поняття, яке б мало таку спрямованість. Для цього пов'яжемо визначення, що пропонується, з проблемами розроблення і реалізації політики. Основними такими проблемами щодо державної політики, які мали місце у минулому і простежуються сьогодні є, по-перше, недостатність теоретичних, ідеологічних принципів, теоретико-філософських засад, стратегічних орієнтирів формування державної політики — розроблення і прийняття державно-політичних рішень, а, по-друге — недостатня розробленість теоретичних засад щодо практичної реалізації державної регуляторної політики, положень методологічного характеру. Необхідно навчитись формувати державну регуляторну політику як систему, задаючи системотвірні ознаки. Такими у нинішніх умовах є справедливість і правдивість. Саме вони, виходячи зі спрямованості Помаранчевої революції, мають виступати стратегічними орієнтирами формування державної політики.

Стосовно першої проблеми. Немає чіткої цілеспрямованої політики (яка складалася б з рішень, що відповідали заздалегідь заданим властивостям); державне управління здійснюється непослідовно, у різновекторних напрямках. У парламенті приймаються рішення, на які спонтанно, некеровано впливають фактори, виявлені в наших дослідженнях Друга проблема спричинена недостатньою розробленістю методолого-методичних розробок щодо формування і здійснення регуляторної політики.

Виходячи з викладеного, під теоретико-методологічними засадами вдосконалення державної регуляторної політики розумітимемо теоретичні та методологічні положення, які спрямовані на вирішення недоліків (проблем) цієї політики і потенційно спроможні усунути їх. Можна також стверджувати, що рішення (правові акти) органів державної влади, місцевого самоврядування і територіальних громад формують і так звану правову політику (ця категорія розроблена переважно у працях російських вчених-юристів). Згідно із загальноприйнятим поглядом поняття "правова політика" є багатозначним і в правовій науці використовується в кількох різних смислових контекстах. На думку російських вчених А. Малька і К. Шундикова, правова політика — це науково обґрунтована, послідовна і системна діяльність державних і муніципальних органів із створення ефективного механізму правового регулювання, цивілізованого використання юридичних засобів у досягненні таких цілей, як найбільш повне забезпечення прав і свобод людини та громадянина, зміцнення дисципліні, законності та правопорядку, формування правової державності та високого рівня правової культури, життя суспільства й особистості [106].

Застосування терміна "правова політика" є, на наш погляд, кроком уперед порівняно з розглядом фахівцями з адміністративного права державного управління в широкому і вузькому значеннях, наближає дослідника до системного розгляду об'єкта, що вимагає врахування всіх факторів, які впливають на нього. У класифікації напрямів правової політики, наведеної А. Мальком і К. Шундиковим, враховано всі чинники, які охоплюються цим поняттям. На їх думку, правова політика повинна складатися з таких основних напрямів, що цілком можуть вважатися формами її реалізації: 1) правотворча; 2) правозастосовча; 3) правоінтерпретаційна; 4) доктринальна; 5) правонавчальна.

Правотворча форма втілюється переважно в прийнятті, зміні та скасуванні нормативних актів і нормативних договорів. Правозасто- совча використовується переважно у правозастосовчих актах, документах індивідуального, персоніфікованого характеру. Особливістю цієї форми, вважають автори, є те, що в сучасних умовах значно розширився суб'єктний склад правозастосування. Правоінтерпре- таційна форма втілюється насамперед в актах офіційного тлумачення правових норм (інтерпретаційних актах). Після створення Конституційного суду, а також ухвалення Закону про судоустрій України від 7 лютого 2002 р. встановлено обов'язковість судових рішень: судові рішення, що набули чинності, є обов'язковими до виконання усіма органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами, об'єднаннями громадян та іншими організаціями, громадянами та юридичними особами на всій території України (ч. 2 ст. 11 Закону). Доктринальна форма переважно використовується у проектах правових актів, у науковому передбаченні перебігу юридичних ситуацій. Розвиток юридичної науки — найважливіший напрям правової політики, оскільки саме тут розробляється ідеологія права як соціального інституту, формулюються його мета, функції, принципи, дух і зміст, створюються нові галузі, інститути та норми права, нові юридичні конструкції, поняття, інструменти, прогнозується еволюція юридичних технологій і правового життя. Юридичні погляди і концепції, вважають автори, є надзвичайно значущими для формування моделі правового регулювання, вдосконалення законодавства, оптимізації методології тлумачення юридичних норм, правореалізаційного процесу. І, нарешті, правонавчальна форма виявляється в підготовці юристів нового покоління, готових творчо діяти в новій політико-правовій ситуації [106].

Види, форми і напрями державної політики. У межах державної політики виділяють:

• державну політику національної безпеки України (Постанова Верховної Ради України "Про Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України" (Відомості Верховної Ради, України (ВВР). — 1997. — № 10, ст. 85);

• державну економічну, державну регуляторну і державну промислову політику (Постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 р. № 272 затверджено "Концепцію державної промислової політики України");

• державну політику інформатизації (Указ Президента України від 13 березня 1995 р. № 206 "Про утворення Національного агентства з питань інформатизації";

• державну регіональну політику (Указом Президента України від 25 травня 2001 р. № 341/2001 затверджено "Концепцію державної регіональної політики");

• державну житлову політику (Постановою Верховної Ради України від 30 червня 1995 р. № 254/95-ВР схвалено "Концепцію державної житлової політики");

• державну корпоративно-дивідендну політику (на засіданні Урядового комітету економічного розвитку, Протокол № 9 від 5 квітня 2001 р., схвалено "Концепцію корпоративно-дивідендної політики держави");

• державну політику у сфері управління якістю продукції (Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2002 р. № 447 р. "Про затвердження Концепції державної політики у сфері управління якістю продукції (товарів,