В УСРР у 1920-1922 рр. був одразу ж відновлений добре відомий населенню ще з часів царату розподіл на губернії, повіти, волості, міста та села. На це треба звернути окрему увагу, тому що уряд УНР, навпаки, згідно з законом від 2-4 березня 1918 р., намагався запровадити, але невдало, принципово новий підхід до адміністративно-територіального устрою України, поділивши її територію на нові, незрозумілі для населення, адміністративно-територіальні одиниці - землі (Київ з околицями, Древлянська земля, Волинь, Погориння, Болохівська земля, Поросся, Черкаси, Побужжя, Запоріжжя і Нове Запоріжжя та інші, всього 30 земель). Тобто більшовицьке керівництво України в 19201922 рр., в умовах певної самостійності рішень вищих органів влади УСРР, врахувало консерватизм населення щодо розуміння структури й ієрархії місцевої влади, яке формувалось упродовж досить довгого періоду часу. Але це ж керівництво КП(б)У робило все для того, щоб влада на місцях з питань змісту своєї діяльності та кадрових призначеннях була антитезою будь-якій попередній владі. У цей час пройшли своє становлення й утвердження на місцях органи партійної влади.

Відновлення в УСРР у 1920-1922 рр. розподілу на губернії, повіти, волості, міста та села дало змогу новому політичному керівництву досить швидко, особливо в умовах "воєнного комунізму", створити на місцях величезний і потужний партійно-державний апарат. Але в умовах непу, який почав реально здійснюватись в УСРР у другій половині 1921 р. він став таким тягарем для республіканського та місцевих бюджетів, що його необхідно було терміново й радикально скоротити. Це було зроблено. Одночасно з цим були радикально скорочені штати правоохоронних органів та органів держбезпеки, інші структури більшовицької місцевої влади. Однак і після цих широкомасштабних скорочень кожній ланці адміністративно-господарського устрою України відповідала певна мережа партійно-державних органів управління та правоохоронних органів на місцях. Цей підхід був збережений у СРСР та УРСР до початку 90-х років, тобто протягом всього часу існування комуністичної влади в Україні. Він забезпечував постійне відновлення і зростання кількості службовців партійно-державного апарату, оскільки політична верхівка країни вбачала в них головну опору своєї влади.

Утворення СРСР у грудні 1922 р. на тих умовах і засадах, які були вироблені вождями російського більшовизму, за участю більшості політичної еліти УСРР, поставило на порядок денний питання про уніфікацію адміністративно-територіального устрою всіх національних республік. Вже згадуваний нами професор Г.В. Александренко намагався довести свого часу, що цей процес став наслідком уніфікації економічної діяльності в СРСР, тому що цього вимагали засади планової економіки [1.-С.104-105]. Але ми вважаємо, що головними причинами цих процесів були політичні та ідеологічні чинники. Цікаво, що аналогічну точку зору відстоював наприкінці 20-х років минулого століття відомий опальний український економіст Михайло Волобуєв, який вважав, що реалізація політики районування території СРСР, яка була започаткована згідно з рішеннями ХІІ з'їзду РКП(б) у 1923 р. та проходила під гаслом пошуку ефективної моделі управління економікою СРСР, призведе до розмивання залишків формальної державності українців у статусі УСРР. Він вбачав в уніфікації адміністративно-державного устрою СРСР та реалізації партійної політики районування реальну загрозу для майбутнього українського народу і говорив про можливість перетворення Радянської України в повністю залежну від волі та бажань московського політичного центру провінцію [2.-С.9-10].

Аналіз наявних фактів і документів дає можливість стверджувати, що більшовицьке керівництво України в 1922-1925 рр. активно працювала над виконанням тих завдань, які сформулював у своїх рішеннях у сфері реформування адміністративно-територіального устрою ХІІ з'їзд РКП(б). Головною тезою цих рішень була думка про необхідність відмови від губернської та повітової ланок поділу території і перехід до окружної та районної системи. Поступово планувалось відмовитись і від окружної одиниці поділу території УСРР та інших національних республік СРСР. Але про це конкретно в 1923 р. мова ще не йшла, тому що чекали підведення підсумків експерименту, який проходив згідно з окремим рішенням ХІІ з'їзду РКП(б) в Уральській області (промислова область) та Північно- Кавказькому краї (сільськогосподарська область) РСФРР. Тільки після того, як результати цього експерименту були визнані політбюро ЦК РКП(б) позитивними, почалась активна робота з переходу на трьохступеневу систему поділу територій національних республік у межах СРСР [1.-С.104-105].

Перебіг адміністративно-територіальної реформи відбувався таким чином. Спочатку, у 1922-1923 рр., в УСРР відмовились від досить традиційних для населення ланок адміністративно-територіального устрою: повітової та волосної. Вже у липні 1923 р. партійна преса України інформувала, що згідно з рішеннями ХІІ з'їзду РКП(б) у республіці замість 102 колишніх повітів було створено 53 нових округів, а замість 1989 волостей було створено 706 нових районів [3]. Губернська ланка адміністративно-територіального поділу УСРР у 1922-1925 рр. ще зберігалась, але поступово втрачала своє значення, що створювало певний дуалізм і паралелізм у роботі місцевого партійно-державного апарату. Існували певні розбіжності в підходах до цього питання з боку апарату ЦК КП(б)У і Раднаркому УСРР, тому що останній був зацікавлений у збереженні такої ланки місцевої влади, як губернський виконавчий комітет. Апарат же ЦК КП(б)У вже повністю переорієнтувався на роботу з окружними комітетами партії.

Надзвичайно серйозних змін зазнав адміністративно-територіальний устрій УСРР у 1925 р. На зміст подій, пов'язаних з цими змінами, безпосередньо