Як вже зазначалося, прикази громадської опіки не були суто кредитними установами. Банківські операції виступали в приказах лише допоміжною діяльністю, по відношенню до основної діяльності - громадської опіки незахищених верст населення. Прикази займалися створенням та керуванням народними школами (1782 р.), сирітськими домами, лікарнями, аптеками, богадільнями, "работными и смирительными домами".

Так, наприклад, Одеський приказ у 1839 р. мав на своєму утриманні лікарню, будинок для психічно хворих, сирітський притулок та виховний заклад. Він протягом одного року надавав допомогу понад 57 тис. чоловік [17, с. 42]. У доброчинній роботі Одеського приказу громадської опіки брали участь такі відомі в місті постаті як Д. Інглезі, який за свою діяльність отримав щиру подяку [18, арк. 1-3].

Депозитарний відсоток приказів був більшим від позикового лише на 1 %, а вклади значно перевищували власні кошти, тому приказам вигідніше було надсилати свої гроші до Державного банку, ніж чекати позичальників. А чекати доводилося довго, через суворі умови надання кредиту. Такі вимоги походили від некомерційного характеру приказів, тоді як інші державні кредитні установи були здебільшого установами, що мали за основну мету прибуток. Прикази позичали гроші тим, хто не був боржником в інших приказах і мав бездоганну кредитну репутацію. Близький до позичальника приказ міг краще довідатися про стан його справ, про його кредитоспроможність на відміну від Московської та Петербурзької скарбниць. Не зважаючи на це, Одеський приказ лише в 1850 р. видав позик під заставу будівель на 719 тис. крб. сріблом, а загалом у ньому налічувалося боргів на 2,5 млн крб. сріблом [19, с. 107]. Такі позики, звичайно, видавалися не тільки під купецькі будинки, але й під поміщицькі.

Загалом уряд вважав діяльність приказів як кредитних установ задовільною, але така оцінка діяльності приказів однобічна, оскільки їх активні операції були дуже обмеженими. М. Мордвінов писав, що кошти приказів "здебільшого, складаються з дуже обмежених коштів, тому небагато хто може мати надію на одержання позик" [20, с. 217].

На період закінчення війн із Францією в сфері кредитної політики виникла потреба реформ, різко зріс внутрішній державний борг, головна державна банківська установа - Державний позиковий банк ще не поновив свої активні операції. З метою покращення фінансового стану країни була проведена реорганізація облікових контор у Комерційний банк і створена Рада державних кредитних установ [21], яка повинна була займатись координацією діяльності всіх існуючих кредитних закладів. До складу ради входили представники купецтв.

Комерційний банк був заснований у 1817 р. з метою розвитку вітчизняної торгівлі й промисловості. Нова кредитна установа стала спадкоємцем облікових контор Асигнаційного банку. Однак поява такого міцного конкурента в кредитній справі діяльності приказів не завадила, оскільки попит на кредит в Одесі був значно більший ніж могли запропонувати ці кредитні установи навіть всі разом.

Один із засновників Державного банку Е. Ламанський вказував на те, що "купці воліють не враховувати векселі в казенному банку". Купуючи товар "під векселі", багато купців ставили умову, щоб векселі не пред'являлися до обліку в банку. Причиною була недовіра до казенних установ з їхньою бюрократичною тяганиною, хабарництвом і казнокрадством. При обліку векселів чиновники банку віддавали перевагу купцям першої гільдії, і лише після задоволення їх запитів розглядалися клопотання купців другої гільдії. Купці ж третьої гільдії залишалися наприкінці черги й мали дуже невеликі шанси на одержання кредиту, а до 1818 р. вони були зовсім позбавлені можливості отримати державний кредит [22, с. 9].

Нестабільність фінансової системи була пов'язана з паперовими грошима, що знаходилися в обігу, - асигнаціями, введеними ще у 1768 р. як часткова заміна мідної монети, коли їх поява була виправданою. Однак випуск все нових і нових асигнацій став легким засобом покриття державних видатків. Кількість асигнацій збільшувалася, що вело до інфляції. Так, у 1810 р. асигнаційний карбованець коштував від 20 до 25 коп. сріблом [23, с. 231-235]. Тому було зроблено неодноразові спроби реформування.

Реформи фінансової системи 40-х рр. ХІХ ст. не були докорінними, тому деякі спеціалісти, які досліджували цей період, наприклад О. Погребінський, вважали, що протягом всієї першої половини ХІХ ст. фінансове господарство Російської імперії перебувало у скрутному становищі [24, с. 17].

У Російській імперії не виконувалося головне положення банківської діяльності, яке полягало в тому, що актив банка повинен бути відповідним до пасиву. Кредитні установи роздавали всі свої капітали під довгострокові позики, не турбуючись про можливість їх повернення [25, с. 2-4]. Наслідком такого стану речей була невідповідність між зобов' язаннями банківських установ перед кредиторами та зобов'язаннями банку. Поки кількість вкладів і наданих позик були незначними, криза, викликана раптовим поверненням вкладів, не вважалась серйозною загрозою, оскільки могла бути усунена підтримкою Державного казначейства, але з розширенням оборотів ця підтримка була все більш безсилою. Приплив нових вкладів змушував шукати виходу для капіталів, за які доводилося платити досить високі, ще й складні відсотки.

Отже, кредитна реформа була неминучою. Особливо це стало зрозумілим після Кримської війни. Безпосередньо до початку реформ, у 1857 р. уряд провів операцію з "виштовхування вкладів", зменшуючи відсоток за вкладами з 4 до 3 % [26, с. 23]. Проте замість припинення припливу