На час прийняття документу стрімкий розвиток ремісництва та торгівлі, приєднання нових територій до імперії стимулювали появу та бурхливий розвиток міст. Водночас це призводило до збільшення кількості міського населення та його незахищеності. Жалувана грамота містам була спробою детальної регламентації організації та діяльності органів міського самоврядування. Тенденції соціально-економічного розвитку другої половини XVIII ст., погіршення економічних умов існування та діяльності міського населення, вимоги купецтва до закріплення привілеїв та прав, змусили уряд прийняти цей документ.

Грамота запроваджувала особливі органи самоврядування у містах - загальну та шестигласну думи. Механізм вибору гласних загальної думи був досить складним. Кожна з шести груп міського населення проводила власні вибори своїх гласних. Справжні "міські обивателі" та посадські при виборах своїх гласних складали групи, кількість яких відповідала поліцейському розподілу міста. Кожна група іменних громадян обирала свого гласного. Але була встановлена мінімальна та максимальна кількість гласних, що могла бути обрана цією групою. Купецтво обирало гласних від кожної гільдії окремо. По одному гласному обиралось і від кожного цеху міста. Після обрання загальної думи, її гласні обирали з-поміж себе шістьох осіб до шестигласної думи.

Таким чином, вибори загальної думи проходили за принципом прямого, а шестигласної - непрямого (опосередкованого) виборчого права.

Вузьке коло обов' язків, обмежене виборами шестигласної думи та проведенням зборів у невідкладних випадках, позначилось на ролі загальної думи у житті міста. Всі адміністративно-господарчі, поліцейські та фінансові функції виконувала шестигласна дума на чолі з міським головою. Коло її обов'язків було досить широким: піклування про стан будівель, збільшення міських прибутків, нагляд за порядком у місті, здійснення фінансового управління, проведення загального нагляду за гільдіями та цехами.

Отже, шестигласні думи перебрали на себе господарче та фінансове управління містами, яке до того часу належало магістратам.

Практика впровадження в життя положень Жалуваної грамоти залишала бажати на краще. Наприкінці XVIII ст. у більшості міст півдня України відповідний до грамоти соціальний розподіл був відсутній. При виборах до дум допускався відхід від установленого порядку. Зокрема, у 1787 р. при проведенні виборів у Новомосковську гласні обирались лише від купецтва та міщанства [3.-С.88].

Пріоритетним завданням шестигласної думи залишалось здійснення фінансового управління містом. Через це чи не головною особою серед гласних цієї думи був скарбник міста. Податки, які йшли на міські витрати, складались з трьох видів: особисті (збір за запис до міської обивательської книги, з нерухомого майна, за право ведення торгівлі та заняття промислами). Дума вела повний облік зборів, прибутків та витрат міста, а також видавала кошти на міські потреби. Старости виконували роль діловодів цих справ. Дума регулярно звітувалась перед губернатором відносно витрат та прибутків. Централізація адміністративного апарату Росії обумовила здійснення жорсткого контролю за фінансовим управлінням міста.

Положення про губернії та жалувана грамота встановили чітку структуру управління містами. Ці законодавчі акти діяли до початку реформ 60-70-х років XIX ст. Єдина спроба відмінити їх положення була пов'язана з діяльністю Павла І. Імператор прагнув перетворень у всіх сферах життя держави. У межах адміністративних реформ мали бути внесені зміни в систему ієрархії та функціонування міст. На практиці новації були впроваджені у Петербурзі та Москві. Реальне їх втілення довело штучність системи та скасувало всі позитивні результати реформ Катерини ІІ щодо органів міського самоврядування. Новий розподіл держави на губернії 1796 р. ввів додатковий тип міста - "заштатне". У категорію "заштатних" потрапили міста, позбавлені функцій адміністративного центру. Вирішальним критерієм при визначенні статусу населеного пункту ставала кількість його мешканців. Від губернаторів вимагалось переглянути всю існуючу систему підпорядкованих їм населених пунктів. У випадках, коли кількість мешканців була недостатньою, міста переводились у категорію посадів.

Указ Павла І від 4 вересня 1800 р. передбачав скасування в містах магістратів і ратуш та створення "на тій же основі, як і в столицях" ратгаузів. Метою запровадження останніх проголошувалось покращення системи судочинства. Структурно ратгаузи складалися з двох департаментів. Мешканці міст повинні були сплачувати кошти на їх утримання, оскільки "були винні їм" [4.-С.542-547].

Таким чином, практичне втілення проекту мало звести нанівець систему виборності та самоврядування в містах і сприяти посиленню системи ієрархії міст.

Втім, з воцарінням Олександра І дія законодавчих актів Катерини ІІ була поновлена, і нововведення Павла І стосовно змін системи міського самоврядування пішли в небуття.

Упродовж ХІХ століття створювалась система детальної регламентації обов'язків міських органів самоврядування на основі діючих законодавчих актів.

Розвиток Азовської та Чорноморської торгівлі зумовив реорганізацію органів управління в містах-портах. Впровадження інституту градоначальства, на думку уряду, повинно було удосконалити механізм вирішення питань управління торговельними центрами, покращити оперативне функціонування міських адміністративних установ. Водночас, введення посади градоначальника продовжило політику централізації органів управління. В особі градоначальника посилювався контроль за торговельним життям міст.

У 1803 р. було призначено градоначальника Одеси, у 1804 р. - Феодосії. У 1821 р. з'явилося Керченське градоначальство, у 1830 р. - Ізмаїльське.

В обов'язки градоначальників входив нагляд за поліцією, митницями, карантинами, контроль за діяльністю міських дум та магістратів. Градоначальники затверджували рішення, які приймались міськими думами стосовно важливих питань життєдіяльності міст. У коло їх обов' язків перейшли повноваження губернаторів стосовно затвердження кошторисів витрат і прибутків міст. Градоначальникам надавалось право нагляду за здійсненням