Національна політика відпрацьовувалася і випробовувалася в Україні. Спочатку „незалежна" радянська Україна була створена з тактичних міркувань - тільки щоб полегшити поглинення УНР. Після цього Ленін мав намір перетворити Україну на автономну республіку Російської Федерації. Виявилося, однак, що радянську державність цінувала навіть українська компартійно-радянська еліта. Наприкінці 1920 р. з ініціативи Леніна Росія і Україна уклали договір про воєнний і господарський союз як рівноправні незалежні держави.

Колосальні можливості подвійної структури радянської політичної системи в конструюванні нібито незалежних, але цілком підпорядкованих Кремлю національних держав не стали секретом для такого фахівця в галузі російської і радянської історії, як Р.Пайпс. Він писав: „Як тільки заселені неросіянами території знову завойовувались і вводились у склад нової, радянської імперії, вони діставали фікцію державності за умови, що їх установи теж починали контролюватися („паралізуватися", за словами Леніна) РКП(б). Що ж до партії, то її Ленін зовсім не збирався подрібнювати за національною ознакою. Результатом став федералізм з усіма ознаками державності, здатними нібито задовольнити основні вимоги неросійського населення, який приховував жорстоко централізовану диктатуру з центром в Москві" [9, с.184] Тут все правильно, але, як і у проаналізованих раніше роздумах Пайпса щодо російської радянської державності, бракує деталей. Доводиться стверджувати, що в цих деталях прихована сама суть більшовицьких підходів до національного питання.

Справді, твердження Р.Пайпса про те, що державна влада в країні лише формально належала радам, можна розцінювати як формальне. Цілком певно, що ради в кожній ланці владної вертикалі підпорядковувалися партійним комітетам. Та поза сумнівом й те, що ради стали частиною більшовицької партії і користувалися повнотою виконавчої влади. Більшовицька диктатура здійснювалася політбюро ЦК РКП(б), але не можна недооцінювати ролі очолюваного В.Леніним Раднаркому, який перебував на вершині радянської вертикалі влади. Усе це означає, що в національних республіках ради теж були реальною владою. Вони „паралізувалися" партією, якщо в Кремлі вважали це потрібним. Але для керівників централізованої і дисциплінованої партії не було спокійного життя в республіках. Доводилося постійно слідкувати за тим, щоб не втратити контроль над національними радами, і навіть за тим, щоб філіали РКП(б) у цих республіках зберігали лояльність до центру.

Після встановлення в 1922 р. контролю Кремля над Далеким Сходом буферна Далекосхідна республіка була ліквідована. Одночасно в Кремлі вирішили, що дальше існування країни без назви є незручним. Після громадянської війни незалежні національні республіки виглядали в очах переможців анахронізмом.

Суміщення країни з державою могло бути здійснене шляхом „втягування" національних республік в кордони Російської Федерації, тобто перетворення їх в автономні республіки. Автором „автономізації" республік у науковій літературі вважається Й.Сталін. Саме він озвучував цей проект як нарком РСФРР у справах національностей і генеральний секретар ЦК РКП(б). Проте в центральному апараті „автономізація" вважалась єдино можливим виходом з ситуації роздільного існування групи формально незалежних держав в одній країні. Альтернативою могло бути тільки status quo, тобто існування республік як незалежних від Росії національних державних утворень. Слід на певний час забути про іншу альтернативу, яка народилася в голові Леніна.

За відсутності Леніна, якого вразив перший удар смертельної хвороби, оргбюро ЦК РКП(б) прийняло рішення про „автономізацію" національних республік. Виявилося, що це рішення оспорюють деякі керівники республік, у тому числі найбільш впливовий з них - член ЦК РКП(б) Х.Раковський. Ленін волів не зачіпати інтересів товаришів по партії в національних республіках, яких він з іронією називав „незалежниками". Він був схильний залишити відносини між республіками у попередньому стані і, як висловився 30 грудня 1922 р. у листі керівникам РКП(б), взагалі не підіймати „горезвісне питання про автономізацію, яке офіційно називають, здається, питанням про союз радянських соціалістичних республік" [13, с. 16]. Його турбували не периферійні керівники-„незалежники", а передбачуване обурення в національних республіках, яких позбавляли державності.

У згаданому листі керівникам партії від 30 грудня Ленін називав „автономізацію" в корені неправильною і несвоєчасною затією. Автономні республіки не були державами. Де-факто відроджувалася „єдина й неподільна" Росія, яка відрізнялася від дореволюційної тільки тим, що деякі з губерній ставали національними республіками. У випадку з Україною за цих умов виникала фундаментальна неясність: чи увійде вона до складу Росії неподіленою на губернії автономною областю, чи попередній масштаб адміністративно- територіальних одиниць збережеться, і республіка взагалі зникне з географічної карти. Радянська держава опинялася віч-на-віч з привидом визвольної боротьби. Народи, які пройшли через горнило національних революцій, рано чи пізно піднялися б на захист своїх прав.

Тому Ленін запропонував принципово інший вихід: побудувати централізовану державу не за радянською, а за компартійною вертикаллю. За цих умов суверенітет національних держав закріплювався в радянських конституціях, але зникав у невидимому силовому полі, генерованому диктатурою державної партії. Вождь партії погоджувався з тим, що існування однієї країни з кількома державами є