Виступаючи 22 грудня 1994 р. у парламенті з обґрунтуванням внесеного законопроекту, Л. Кучма заявив гранично відверто: "Треба визнати помилковим привласнення управлінських функцій парламентом та місцевими радами. Біда Верховної Ради зразка 1991 року не в тому, що вона взяла на себе функції державного управління від комуністичної партії. В той час більше нікому було це зробити. її помилка полягала в тому, що вона побоялася, а може, була неспроможною передати у повному обсязі виконавчі повноваження спочатку уряду, а пізніше — всенародно обраному Президенту. Фактично до липня цього року в Україні існувала парламентсько-президентська республіка. І вона довела свою нежиттєздатність".

Недолугість цієї форми правління підтверджувалася незаперечним фактом: Україна залишалася позаду тих країн СНД, які спромоглися дати собі раду з проблемою влади. Економічна криза набула в ній особливої загостреності.

Власне, визначення Л. Кучмою форми правління як парламентсько-президентської республіки слід вважати неточним. Форми правління визначаються на основі прописаних у конституціях повноважень органів влади. Залежно від співвідношень в обсязі повноважень держава може бути президентською, парламентською, парламентсько-президентською або президентсько-парламентською. Однак чинна в Україні радянська конституція містила в собі самій фундаментальні суперечності якраз у цій сфері. Форму правління можна було визначити тільки шляхом узагальнення конкретних дій різних гілок влади за певний період.

Л. Кучма не випадково визначав час існування парламентсько-президентської форми правління періодом до липня 1994 р. Від липня до грудня 1994 р. у законодавчому полі не відбулося жодних змін. Проте відразу після затвердження на посаді новообраний Президент здійснив цілий ряд важливих ініціатив одночасно на багатьох напрямах. Його діяльність перекривала або компенсувала бездіяльність непристосованих до функцій виконавчої влади комісій і самого керівництва парламенту. Республіка ставала президентсько-парламентською.

Верховна Рада України 13-го скликання почала працювати в травні 1994 р. у неповному складі. Згідно з нормами Конституції 1978 р., більшість у парламенті вираховувалася від кількості депутатів, повноваження яких були визнані й не припинені в установленому законом порядку. Проте кворум визначався в загальноприйнятому порядку — половина повного складу депутатів (225). Конституція могла змінюватися, коли за це висловлювалося дві третини повного складу депутатів (300 з 450).

Під час весняних виборів 1994 р. було обрано тільки 340 депутатів. Повноваження двох депутатів Верховна Рада не затвердила. Це означало, що більшість для прийняття рішень становила 170 голосів (половина від наявного складу депутатів плюс один голос). Депутати розподілилися по групах або фракціях. Комуністи мали 84 голоси, соціалісти — 25, аграрники — 36, а всього — 145 голосів. Міжрегіональна депутатська група — 27 голосів і група "Єдність" —

26 голосів, стояли на проросійських позиціях, голосували здебільшого разом з лівими партіями. Набрати потрібну більшість лівий блок міг за допомогою тільки одного з цих двох союзників.

Отже, ліві партії дістали контрольний пакет голосів у Верховній раді; однак вони не врахували, що майже чверть складу парламенту ще не обрана. Розуміючи, що проголошувані ними популістські передвиборчі обіцянки нездійсненні, вони навіть не намагалися втілити їх у форму законів. Забувши про те, що виборчий марафон тривав, ліві партії ініціювали й прийняття Верховною Радою постанови "Про забезпечення діяльності народних депутатів України". Текст її було ретельно приховано від засобів масової інформації, бо йшлося про "святе": збільшення заробітної плати, звільнення зарплати народного депутата від податкового обкладання, надання йому безплатних путівок і додаткових коштів на оздоровлення тощо. Цілком зрозуміло, що наївна спроба приховати постанову від громадськості не вдалася. Під час додаткових виборів лівий блок втратив контрольний пакет голосів.

Перші ж кроки лівої більшості в парламенті свідчили про наявність і серйозної небезпеки для національних інтересів молодої держави. Верховна Рада фактично солідаризувалася з рішенням Одеської обласної ради припинити будівництво нафтоперевалочного терміналу й у першому читанні 14 липня 1994 р. ухвалила Закон "Про місцеві Ради та місцеве самоврядування". Підготовлений депутатською комісією у питаннях діяльності рад і самоврядування до другого читання, цей законопроект вже мав назву "Про місцеві Ради депутатів трудящих". Суть його полягала у фактичному відновленні на місцях радянської влади.

У квітні 1995 р. почала свою роботу третя сесія Верховної Ради України. Порівняно з травнем 1994 р. кількість необраних депутатів скоротилася до 46. Комуністи збільшили чисельність з 84 до 90, соціалісти — з 25 до 27, аграрники — з 36 до 47. Лівий блок нібито зміцнів. Насправді ж вплив його в парламенті послабився. Соціалісти й особливо аграрна фракція відмовилися від беззастережної підтримки комуністів. Міжрегіональна депутатська група (МДГ) і "Єдність" теж почали голосувати самостійно.

Це яскраво виявилося під час проходження президентського законопроекту про державну владу. Безвідповідальна поправка комуніста В. Терещука про надання голові Верховної Ради функцій глави держави набрала 93 голоси. За неї проголосувало тільки семеро соціалістів, хоч головою парламенту був лідер їхньої партії. Зате пропозиція надати Президентові поряд із повноваженнями глави держави функції глави виконавчої влади з досить широкими повноваженнями набрала 221 голос (б %) і була схвалена. За неї проголосувало 19 % комуністів, 41 % соціалістів, а також переважна більшість депутатів інших фракцій та груп.

18 травня 1995 р. Верховна Рада прийняла закон "Про державну владу і місцеве самоврядування". Згідно з ним, Президент ставав главою виконавчої влади. Склад уряду він формував сам, без узгоджень і затверджень парламентом. Він очолював й систему місцевих органів виконавчої влади. Пропозиція комуністів про місцеву владу у вигляді рад депутатів трудящих, тобто радянську владну вертикаль аж до Верховної Ради, не пройшла. Органами влади від обласного до районного рівня (а також у містах центрального підпорядкування — Києві та Севастополі) ставали державні адміністрації, главами їх Президент повинен був призначати обраних безпосередньо населенням голів відповідних рад. У компетенції місцевих рад залишалися обмежені повноваження: затвердження місцевого бюджету та програм територіального розвитку, заслуховування звітів голів державних адміністрацій без організаційних наслідків для останніх у разі негативної оцінки їхньої діяльності.

Під час проходження законопроекту про державну владу Л. Кучма взаємодіяв із тими депутатськими групами і фракціями, які відповідально ставилися до процесу державотворення. Інколи він знаходив спільну мову навіть із представниками лівих партій. У результаті новий Президент за короткий період, з грудня 1994 р. по травень 1995 р., спромігся забезпечити прийняття закону, який створював основу для розбудови ефективної вертикалі виконавчої влади. Держава формально залишалася парламентсько-президентською республікою, але президентська складова влади стала виходити на перший план.

Державний устрій змінювався без застосування сили. Контролюючи силові структури, глава держави діяв суто в конституційному полі, хоча кінцевою метою його дій була якраз зміна Конституції. Найвагомішими аргументами президентської влади при політичному тискові на парламент і, зрештою, на суспільство (парламент, як правило, віддзеркалює стан суспільства) були мандат народної довіри і всім зрозуміла застарілість Конституції 1978 р., норми якої відбивали реальність, що давно не існувала.

Заміна силового тиску політичним якраз і призводила до незавершеності нової конструкції влади. Ця незавершеність виявилася у не легітимності прийнятого парламентом закону про державну владу і місцеве самоврядування. Закон був прийнятий простою більшістю голосів, хоч мав конституційне значення.

Про те, що закон не набере потрібної більшості голосів, було відомо заздалегідь. Після довиборів баланс політичних сил у парламенті змінився, але не набагато. Ні праві, ні ліві не мали конституційної більшості, а спільне голосування з принципових питань здавалося неможливим.

На фоні величезної кризи, спричиненої труднощами трансформаційного періоду, виникла локальна політична криза, з якої треба було знайти вихід.

Єдиним виходом залишалося звернення до народу. Мандат на владу Президент України дістав в умовах суцільного господарського розвалу. Його перші заходи у подоланні економічної кризи були швидкі й ефективні. Звернення до народу у формі підтвердження довіри ставало логічним у ситуації, коли одержаний мандат не можна було наповнити реальною владою. 31 травня 1995 р. Л. Кучма видав указ про організацію опитування громадської думки щодо довіри Президентові й Верховній Раді. Питання у бюлетені формулювалося так: кому Ви довіряєте — Президентові України чи Верховній Раді? 1 червня Верховна Рада на цей указ наклала вето.

Для противників Л. Кучми у парламенті постановка питання про народну довіру була руйнівною. Вони не мали конструктивної програми, яку могли б протиставити президентській. Ситуація погіршувалася неможливістю застосувати звичну популістську риторику. Предметом кризи було суто конкретне питання: прийнятий більшістю депутатів Верховної Ради Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування". Знову, і вже не вперше з 1989 р.,