На вибори до Всеросійських Установчих зборів у листопаді 1917 р. більшість виборців в Україні підтримала програми російських і українських есерів. Ні більшовики, ні українські соціал-демократи не могли з ними конкурувати, тому що українське село вимагало соціалізації землі за принципом не менше споживчої, але не більше трудової норми. На той час більшовизм в Україні не був дуже впливовим фактором, а приростав стихійним екстремізмом люмпенізованих мас, тому і не мав ще загальної підтримки. Вона з'явилася, коли більшовики почали використовувати народні вимоги, насамперед ліквідацію великих латифундій.

Лідери УЦР, серед яких переважали політики-роман-тики, не бачили деструктивізму, який несла революція й радикальні партії. Намагаючись забезпечити перехід до нового демократичного ладу без впровадження надзвичайних заходів, вони виявилися безсилими перед більшовицьким екстремізмом, адепти якого не гребували жодними, в тому числі злочинними, засобами для досягнення мети.

До кінця грудня 1917 р. лідери УЦР не вважали Україну суб'єктом міжнародного права, і лише 26 грудня (за старим стилем) було створено Генеральний секретаріат іноземних справ на чолі з О. Шульгіним.

Тим часом з ініціативи Петрограда готувався Всеукраїнський з'їзд Рад, на якому планувалося провести перевибори складу Центральної Ради. Спершу УЦР не виявляла особливого ентузіазму щодо нього, потім, подбавши про збільшення кількості делегатів від "селянських спілок" та українізованих військових частин, погодилась на участь у з'їзді. Перший Всеукраїнський з'їзд селянських, робітничих і солдатських депутатів відкрився в Києві 4(17) грудня 1917 р. Того дня президія з'їзду отримала лист від Раднаркому Росії, в якому Центральну Раду було звинувачено в здійсненні буржуазної політики, дезорганізації фронту. У відповіді Раднаркому Центральна Рада рішуче відкидала будь-яку можливість компромісу, вважаючи владу більшовиків тимчасовою.

На самому з'їзді делегатам-більшовикам було влаштовано обструкцію. Після від'їзду до Харкова 127 більшовиків та співчуваючих їм всі рішення приймалися майже одноголосно. Перевибори складу Центральної Ради делегати визнали недоцільними, тому що 9 січня наступного року планувалося зібрати Українську конституанту — Установчі збори.

11—12 (24—25) грудня в Харкові прибулі з Києва більшовицькі делегати спільно з 73 делегатами III Надзвичайного з'їзду Рад Донецько-Криворізького басейну (його виконком підпорядковувався російським органам) провели Перший Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, солдатських і частини селянських депутатів, який проголосив в Україні радянську владу, обрав Всеукраїнський Центральний виконавчий комітет, Народний секретаріат. Для представників села було залишено 20 вакансій у складі ВУЦВК, заповнених наприкінці січня 1918 р.

До середини грудня 1917 р. конфлікт між Раднаркомом і Центральною Радою сприймався як сутичка далеко не полярних політичних сил в межах однієї держави. З розширенням масштабів протистояння воно все більше трактувалося як боротьба радикальних і поміркованих соціалістів.

Восени 1917 р. Україна майже здобула незалежність, але народом вона не усвідомлювалась, та й самі українські соціалісти її психологічно не сприймали.

Більшовицький уряд Росії всіляко перешкоджав Генеральному Секретаріату УНР зосередити українізовані полки на території України. На початку грудня 1917 р. у Петрограді більшовики розгромили революційний український штаб, заарештували його керівників, які вимагали від Раднаркому визнати Центральну Раду. За прихильність до Центральної Ради органи радянської влади нерідко страчували українських солдатів та офіцерів. Спалахували криваві сутички між військовослужбовцями-українцями та великоросами.

За таких умов Центральна Рада гарячково шукала союзників, за допомогою яких можна було б налагодити рівноправні відносини з Росією. Потреба у цьому виникла, тому що продовжувати військові дії з Німеччиною та її союзниками Україна не бажала й не могла, а ставлення до УНР з боку країн Антанти й США було вичікувальним. Проте збройне протистояння між Росією та Україною, яке почалося з 6 грудня, зробило неможливим будь-який компроміс. Певне значення мало й те, що державні устрої та державницькі ідеї в обох країнах суттєво відрізнялися. Щоб захистити державність, Центральна Рада обирає не лише антибільшовицький, а й антиросійський курс.

Не маючи змоги протистояти натиску 30-тисячного більшовицького війська, Мала Рада після трьох діб обговорення прийняла 22 січня 1918 p. IV Універсал, що проголошував незалежність України, але реально незалежною без зовнішньої допомоги УНР бути не могла. Реалізуючи зовнішньополітичну орієнтацію на країни Центральної Європи, у першій декаді лютого 1918 р. делегація УНР уклала мирну угоду в Бресті з представниками Німеччини, Австро-Угорщини, Болгарії, Туреччини. Після цього керівництво УНР звернулося до Німеччини й Австро-Угорщини з проханням про військову допомогу. Через тиждень 33 дивізії нових союзників УЦР увійшли на територію України.

Керівництво УЦР проявило наївність, вважаючи, що воно встановить з Німеччиною та її союзниками рівноправні відносини на основі державно-політичної "спорідненості", спільності геостратегічних інтересів, адже для берлінських діячів найважливішим завданням було ліквідувати східний фронт. Інші держави Антанти перевіряли можливість використання військово-людських ресурсів України для досягнення власних інтересів. Усі вони не дуже переймалися проблемами суверенних прав, міжнародного визнання нового державного утворення. Водночас німецька дипломатія суттєво вплинула на процес кристалізації державницького статусу УНР.

Загалом події зими 1917—1918 pp. засвідчили, що еволюційний, демократичний, а інколи — романтично-піднесений курс лідерів Центральної Ради не збігався зі стратегією й тактикою російського більшовизму, який не визнавав ні державних кордонів України, ні принципів її суспільного устрою. Далася взнаки також непослідовність і нерішучість лідерів УНР у вирішенні нагальних адміністративних, економічних та соціальних питань, особливо тоді, коли не можна було зволікати. Через відсутність належних адміністративних механізмів більшість прийнятих законів і постанов не виконувалася, а законодавча діяльність УЦР тривалий час мала в основному політико-декларативний характер. Не вирішивши радикально ні аграрного, ні робітничого питань, Центральна Рада опинилася у хвості революційних подій, втратила довір'я більшої частини населення. Справжнім каменем спотикання для неї став державний бюджет, який так і не вийшов за межі проміжних і неефективних постанов.

Законодавчу діяльність УЦР гальмували політичні й ідеологічні пристрасті, відсутність чіткої процедури підготовки та прийняття законопроектів. Правовий статус, повноваження Ради, Генерального Секретаріату залишалися невиразними, їх функції часто дублювалися. Така невизначеність тривала до останнього дня існування Центральної Ради. Арбітром у суперечках не завжди міг бути її голова М. Грушевський — член УПСР, який змушений був підкорятися партійній дисципліні.

Робота над Конституцією України (автономної України) почалася після проголошення II Універсалу. В червні 1917 р. була утворена комісія у складі 100 осіб (голова М. Грушевський)..

Конституція УНР, що була прийнята 28 квітня 1918 p., мала назву "Статут про державний устрій, права і вольності УНР". Вона включала 8 розділів і 85 статей. За першим розділом (Загальні постанови) йшов розділ "Громадського права і свободи", який проголошував гарантії прав і свобод громадян.

Конституція проголошувала єдиною, нероздільною територію, яка без згоди 2/3 депутатів Всенародних зборів не може зазнати ніяких змін.

В Конституції підкреслювалось (ст. 12), що всі громадяни мають рівні права, незалежно від статі, національності, раси, освіти тощо. Проголошувалася повна свобода слова, преси, спілок, місця проживання. Виборче право надавалось громадянам, яким виповнилось 20 років. В основу формування вищих органів влади було покладено принцип розподілу органів влади — на законодавчу, виконавчу та судову (законодавча — Всенародні збори, виконавча — Рада Народних Міністрів, судова — Генеральний суд).

В Конституції не йшлося про герб, прапор, гімн держави, про основні принципи зовнішньої та внутрішньої політики, формування місцевих органів самоврядування, органів суду та прокуратури.

В той же час Конституція мала демократичний характер, була міцною правовою основою держави, фундаментом для всього законодавства України, створення демократичної державності.

В умовах глибокої економічної та політичної кризи, зубожіння мас, невирішеності соціальних та економічних проблем, відсутності буржуазно-демократичних реформ розширювалася і зміцнювалася база для більшовицької ідеології в Україні. Тим часом керівництво Раднаркому твердо здійснювало централізаторську діяльність у межах колишньої імперії. Саме соціалістичним утопізмом характеризувалися дії Раднаркому Росії щодо України, і вони здобули і) і и року підтримку серед її населення. Українське суспільство не готове було активно виступити проти більшовизму, бо його ідеологія глибоко проникала у свідомість та психологію людей в умовах законсервованого суспільства. Комуністична ідея порівняно легко паралізувала українську людність, розколола суспільство. Приблизно 25—30% активного населення України побачили у більшовизмі можливість реалізувати свої інтереси: зберегти єдину державу, ліквідувати соціально-економічний визиск, забезпечити розподіл власності на користь, як спершу здавалося, бідних верств населення. Лише незначна частина українців виступила на захист УНР, надаючи підтримку національним органам влади. Більшість дотримувалася нейтралітету.

Причини поразки Української Центральної Ради

До кінця квітня 1918 р. вся територія колишньої підросійської України перебувала під контролем австро-угорських, німецьких та українських військ. Діячі УЦР проявили неабияку політичну короткозорість, вважаючи допомогу з Берліна і Відня лише дружньою, без прагматичних намірів. Звичайно, аналітики німецьких штабів та дипломатичних представництв добре бачили реальні можливості УНР, яка без військ Німеччини й Австро-Угорщини