Потребують однозначного трактування і питання, пов'язані з утворенням територіальних громад.

Ч. 1 ст. 140 Конституції України фіксує територіальні межі місце-вого самоврядування. Їх встановлення має важливе значення, бо таким чином окреслюються просторові межі діяльності територіальної грома-ди, його населення та органів, дія прийнятих ними рішень. Місцеве самоврядування здійснюється не в чітких межах адміністративно-тери-торіальних кордонів, а на визначених територіях. Такий підхід передба-чає, що в адміністративно-територіальній одиниці може функціонувати більше однієї територіальної громади або можуть об'єднувати, наприк-лад, в сільську громаду жителів кількох сіл.

Ч. 2 ст. 141 Конституції України визначає порядок обрання тери-торіальною громадою сільського, селищного та міського голови, тобто виборної посадової особи, яка очолює діяльність щодо здійснення місце-вого самоврядування. Ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплює повноваження сільського, селищного, міського голови.

Ч. 2 ст. 142 Конституції України визначає, що в окремих випад-ках, коли необхідно вирішити ту чи іншу проблему місцевого значен-ня, у розв'язуванні якої зацікавлені кілька територіальних громад, ос-танні можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ.

Ч. З ст. 143 Конституції України містить перелік найважливіших питань, що належать до відання територіальних громад села, селища, міста та утворюваних ними органів місцевого самоврядування. Однак зазначений перелік не є остаточним, оскільки територіальні громади та їх органи можуть вирішувати й інші питання місцевого значення, відне-сені законом до їх відання.

Враховуючи вищезазначене, жителі населених пунктів, до кате-горії яких належать села, селища, міста, не можуть бути одночасно чле-нами кількох територіальних громад; територіальні громади не входять одна до одної, при цьому мають однаковий рівень повноважень; тери-торіальні громади утворюються не за адміністративно-територіальною одиницею, а за населеними пунктами - село, селище, місто.

2.3 Проблеми реформування структури управління сучасним містом

Адміністративна реформа, що вже переросла рамки обговорення її концептуальних засад, зорієнтована переважно на органи державної виконавчої влади. Водночас проблема створення сучасної та дієвої моделі управління містами має не менш, а може й більш важливий характер. Адже органи місцевого самоврядування влади в частині делегованих повноважень не тільки включені до системи державної виконавчої вла-ди, але й найближче стоять до інтересів населення, на більш повну реалізацію яких, у кінцевому підсумку, й спрямована адміністративна реформа.

У відомій Концепції адміністративної реформи, створеної під керівництвом Л.М. Кравчука, означені лише деякі концептуальні заса-ди розбудови на місцевому рівні демократичної, гнучкої та ефективної організації управління. Найбільш принциповими з них є:

- утвердження територіальних громад, як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;

- належне політико-правове, фінансово-економічне та орга-нізаційне забезпечення здійснення функцій і повноважень у системі місцевого самоврядування;

- розмежування самоврядних повноважень між органами місце-вого самоврядування різного територіального рівня;

- законодавче закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування.

Проте автори концепції обмежилися лише констатацією принци-пових положень. Згідно з Конституцією України, Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування не вхо-дять до органів державної влади, а питання утворення виконавчих органів ради є компетенцією місцевого самоврядування. Нове законодавство України ставить питання саме про виконавчі органи місцевих рад, до яких за змістом належить не лише виконком. Не маючи права на визна-чення загальної моделі самоврядування, територіальні громади через місцеві ради, таким чином, набули можливість створювати будь-які вико-навчі органи в межах власної компетенції, проводити адміністративні реформи "місцевого значення".

Як показує аналіз, діюча у більшості міст модель управління не відповідає цілому ряду принципів управління складними соціально-те-риторіальними спільнотами, якими є будь яке місто. Як правило, у містах не реалізовані принципи цільової орієнтації міста, відсутні про-грами розвитку (що не зводяться до передвиборчих програм міських голів або депутатів). Невизначеність у виборі пріоритетів створює ве-ликі труднощі у побудові оптимальної структури міського управління. Виявом нереалізованості принципу цілісності функції є розірваність функцій з різних блоків, що підпорядковані міським головам та їх зас-тупникам. Подібна ситуація склалася і з принципами горизонтального та вертикального розподілу функцій, функціонального обмеження діяль-ності, діапазону контролю та норми підпорядкування, чіткості ліній влади, сполучення обов'язків, повноважень та відповідальності, взає-мопов'язаністю організаційних структур та механізмів правовою базою, ресурсами тощо. Фактично структура управління українськими міста-ми за рівнем менеджменту завмерла на рівні 40-50-х рр.

На ситуацію, що склалася в системі управління українськими містами, накладає також свій відбиток той факт, що значна кількість об'єктів, котрі забезпечують цілісність, розвиток та життєдіяльність міста,не є власністю міських громад або її виконавчих органів. У містах значну роль у вирішенні власних проблем відіграють обл- і райдержадміністрації, їх відділи і управління. Через це дво- трирівнева (органи самооргані-зації населення, районні адміністрації, міськвиконком) система органів управління містами виявляється доповненою ще одним - районним чи обласним рівнем управління. Єдиний об'єкт управління - містообслуговуючий комплекс виявляється у цьому випадку розчленованим на дві частини з підпорядкуванням різноманітним органам управління: вплив на одну частину містообслуговуючої підсистеми здійснюється міськви-конкомами, на іншу - рай- і облдержадміністрациями. Крім того, цілий ряд об'єктів обслуговування міста знаходяться в недержавній власності.

Таким чином, аналіз організаційної структури виконавчих органів місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про неповну відповідність управляючої системи міста (структурних підрозділів міськвиконкомів) системі, що управляється (міській общині, міському господарству, стосунками, що складаються в них). Ця невідповідність виявилася, по-перше, у відставанні управляючої системи від системи, яка управляється, що призводить до домінування стихійних засад, заста-рілих організаційних форм; по-друге, до забігання в цілому ряді