На відміну від Універсалів, у деклараціях Генерального Секретаріату вживаються не політичні, а правові визначення Центральної Ради: «законодавчий орган», «представницький орган», нарешті — «революційний, демократичний парламент». Проте, незважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала певну специфіку.

По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. Влада в УНР, зазначалося у IV Універсалі, «буде належати тільки народу України, іменем якого будуть скликані Установчі Збори».

Власне, відомий термін «передпарламент» цілком можна застосувати у цей час до Центральної Ради.

По-друге, Центральна Рада формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій. Наприклад, у списках персонального складу Центральної Ради з 640 осіб були представники Української Ради селянських депутатів (145), Всеукраїнської Ради військових депутатів (132), Всеукраїнської Ради робітничих депутатів (100), делегати від «губерній і великих міст» (67), «професійних, просвітніх і економічних організацій»1. У процесі переговорів з Тимчасовим урядом Центральна Рада поповнилася «представниками інших народів, які проживали в Україні, від їхніх революційних організацій» [11, c. 226].

І все ж, незважаючи на всі реорганізації, лідери Центральної Ради так і не змогли домогтися повноцінного територіального представництва, хоча це питання не сходило з порядку денного майже до останньої хвилини її існування. М. Грушевський указував на труднощі створення «територіального органу на засадах безпосереднього, загального і рівного представництва» [7, c. 133]. Великі надії покладалися на скликання" Всеукраїнських Установчих Зборів, які мали обиратися саме на такій основі, однак цим планам не судилося бути втіленими в життя.

Певний підсумок проблем представництва підбивався 20 березня 1918 p., коли Центральна Рада урочисто відзначала свою першу річницю. На засіданні Малої Ради за участі Ради Міністрів з доповіддю виступив М. Грушевський. Виклавши історію Центральної Ради, він нагадав, що її склад поповнився посланцями нових організацій, які одна за одною виходили на політичну арену. Відчуваючи, однак, зазначав М. Грушевський, що вона «все таки є представництвом тимчасовим, сурогатом того представництва, Центральна Рада прагнула якнайскоріше передати своє місце і роботу представництву, утвореному на підставі... виборчого права усієї української землі. Обставини, однак, не дали можливості їй здійснити те саме своє гаряче бажання — скликати Українські Установчі збори...» [6, c. 17].

Першим узагальнюючим документом, який повинен був реорганізувати діяльність Центральної Ради, став «Наказ Українській Центральній Раді» (М. Грушевський називав його «внутрішнім регламентом роботи», а П. Христюк — «внутрішньою конституцією»). Цей наказ з'явився 23 квітня 1917 р. і фактично закріпив уже існуючу структуру [14, c.18-19]. Починався він словами: «Українська Центральна Рада, будучи представницьким органом усієї організації українського народу, має своїм завданням виконати волю цього населення, виражену в українському національному з'їзді».

Робота Центральної Ради повинна була здійснюватися через її Загальні збори і Комітет Ради. У наказі послідовно перелічувались повноваження Загальних зборів: вони «визначають напрями і характер усієї роботи Ради» і поділяються на звичайні (чергові), які «повинні відбуватися не рідше одного разу на місяць» і надзвичайні— їх скликає Комітет у разі «термінової необхідності».

Комітет Центральної Ради «провадить роботу Ради у конкретній обстановці моменту, яка постійно змінюється». До його складу входять: а) обрана з'їздом президія Ради — голова та два його заступники; б) члени, обрані загальними зборами Ради (17 членів); в) обрані Комітетом голови комісій Ради (не більше 8), а також особи, кооптовані Комітетом до його повного складу (33 члени). З числа своїх членів Комітет обирає секретарів, скарбника і голів комісій, причому останніми можуть бути обрані і не члени Центральної Ради, які стають членами Ради і Комітету.

У липні 1917 р. Центральна Рада знову повернулася до організаційних проблем, зокрема — діяльності свого Комітету. Так, виступаючи 6 липня на засіданні пленуму Центральної Ради, М. Грушевський заявив, що Комітет Центральної Ради здійснюватиме законодавчі функції в період між пленумами Центральної Ради. А 12 липня Центральна Рада видала постанову про компетенцію і склад свого Комітету, або Малої Ради, як його потім називали. Згідно з цією постановою Комітет визначався як постійний орган, що розробляє і вирішує всі найважливіші справи, що виникають на сесіях Центральної Ради, а саме: а) скликання чергових зборів; б) підготовка доповідей для сесій Центральної Ради; в) поповнення складу Генерального Секретаріату між сесіями; г) вирішення усіх невідкладних справ. Чергові збори Малої Ради відбувалися щотижня, а надзвичайні «при необхідності за ініціативою голови, заступників, а також за заявою не менше 5 членів Комітету». Для законодавчого кворуму вимагалося не менше двох третин загальної чисельності членів Комітету. А сам склад Комітету збільшувався до 40 осіб, утому числі: 8 українських соціалістів-революціонерів, 3 українських соціалістів-федералістів, 1 безпартійного соціаліста, 1 українського трудовика та ін. [15, c. 12]

Поступово ухвалювалися й інші акти, що визначали правові засади діяльності Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада 1917 р. було затверджено закон про утримання Центральної Ради за державний кошт, 16 квітня 1918 р. — закон про недоторканність членів Центральної Ради, 9 квітня Центральна Рада затвердила закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою Центральної Ради.

РОЗДІЛ 2.

ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УНР

2.1. Вищі органи державної