Функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат. У документах того періоду він називався по-різному: виконавчий орган Центральної Ради (Декларація Генерального Секретаріату від 10 липня 1917 p.), окремий підзвітний Центральній Раді орган (II Універсал), нарешті, «уряд» (III Універсал). Після проголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився в Раду народних міністрів.

Різним був і склад українського уряду. Спочатку до нього входили 9 членів: В. Винниченко — голова і генеральний секретар внутрішніх справ, П. Христюк — генеральний писар, X. Барановський — генеральний секретар фінансів, С. Єфремов — генеральний секретар міжнаціональних справ, С. Петлюра — генеральний секретар військових справ, Б. Мартос — генеральний секретар земельних справ, І. Стешенко — генеральний секретар просвіти, М. Стасюк — генеральний секретар продовольчих справ [16, c. 28]. Після проголошення першої декларації Генерального Секретаріату його склад розширився за рахунок нових членів, якими стали: В. Голубович — генеральний секретар у справах шляхів, А. Зарубін — генеральний секретар пошт і телеграфів, М. Рафес — генеральний контролер, П. Стебницький — статс-секретар у справах України при Тимчасовому уряді. Крім того, залишалося ще дві вакансії: генерального секретаря праці і генерального секретаря торгівлі і промисловості [25, c. 24-25].

Пізніше, в умовах посилення протистояння між Центральною Радою і Тимчасовим урядом і, зокрема, затвердження його інструкції, склад Генерального Секретаріату зменшився: до нього вже входили тільки генеральні секретарі внутрішніх справ, фінансів, земельних справ, просвіти, торгівлі і промисловості, праці, а також генеральний контролер і генеральний писар.

Зразу ж після проголошення УНР Генеральний Секретаріат знову поповнився тими генеральними секретарями, яких «заборонив» Тимчасовий Уряд.

Звичайно, впродовж свого короткого існування український уряд пережив чимало криз, зумовлених різними факторами. Його склад за часів Центральної Ради був таким: голова міністрів — Голубович (укр. с.-р.), міністри: внутрішніх справ — Ткаченко (укр. с.-д.); військових і морських справ — Жуковський (укр. с.-р.), судових — Шелухін (укр. с.-ф.); земельних — Ковалевський (укр. с.-р.); харчових — Коліух (укр. с.-д.); праці — Михайлів (укр. с.-д.); пошт і телеграфів — Сидоренко (с.-сам.); залізничних шляхів — Сокович (укр. с.-р.); фінансів — Перепелиця (укр. с.-р.); просвіти — Прокопович (с.-ф.); торгівлі й промисловості — Фещенко-Чоповський [4, c. 284].

Перед українським урядом постали ті ж самі проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми і проблеми державотворення.

Чимало зусиль від Генерального Секретаріату вимагали й питання організаційного характеру (час роботи, кворум, порядок заміщення відсутнього генерального секретаря, порядок подання документів на розгляд Генерального Секретаріату, порядок складання протоколів та ін.).

Діяльність Генерального Секретаріату ускладнювали й інші проблеми. І хоча вони стосувалися вже не матеріальної чи організаційної сфери, однак вирішувати їх було не легше — практично впродовж усього недовгого існування Генерального Секретаріату над ним тяжіла загроза невизначеності його правового статусу і компетенції.

Спочатку каменем спотикання були відносини з Тимчасовим урядом. Затверджена ним Інструкція не могла задовольнити Генеральний Секретаріат, що послідовно прагнув розширити свої повноваження. Це втілилося, зокрема, у другій Декларації Генерального Секретаріату від 12 жовтня 1917 р. У ній зазначалося, що Генеральний Секретаріат, затверджений Тимчасовим урядом як вищий орган влади в Україні, виступає у тісні державно-правові відносини її вищим «органом» влади всеросійської республіки. Генеральний Секретаріат «розробляє по всіх секретаріатах ті норми, які повинні визначати межі компетенції кожного секретарства й усього секретаріату в цілому» [17, c. 239].

26 жовтня 1917 р. Генеральний Секретаріат надіслав до Петрограда меморандум, в якому підкреслив, що сам Тимчасовий уряд, всупереч його ж Інструкції, «не тільки не звертається до адміністрації України через Генеральний Секретаріат, але навіть приписує своїм органам дотримуватися старого порядку у зносинах з центральним урядом». Подібні дії Тимчасового уряду, як зазначалося у меморандумі, «не тільки не сприяють організації влади у країні, але й просто викликають її дезорганізацію». Тому Генеральний Секретаріат вважав за необхідне вжити низку заходів, щоб усунути непорозуміння у взаємовідносинах між секретаріатом і Тимчасовим урядом.

Українських лідерів турбувала і суто внутрішня проблема, яка полягала у прагненні розподілити «сфери впливу» між Генеральним Секретаріатом і самою Центральною Радою. 22 серпня 1917 р. пленум Центральної Ради прийняв резолюцію з питань ставлення до Інструкції Тимчасового уряду, одним з пунктів якої доручав «Малій Раді і Генеральному Секретаріату розробити статут, який би визначав взаємовідносини між Українською Центральною Радою і її Генеральним Секретаріатом».

Після проголошення УНР ця проблема стає першочерговою, хоча вона так і не була розв'язана. У підсумку Центральна Рада як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, щодо яких приймалися то постанови, то закони. Наприклад, протягом грудня 1917 р. і Центральна Рада, і Генеральний Секретаріат розглянули проблеми ціноутворення: 19 грудня уряд видав постанову «Про ціни на державний спирт», а парламент ухвалив закон «Про затвердження тарифів на вантажі».

Досить яскраво ця ситуація виявилася у випадку з Генеральним секретарством земельних справ. Так, протягом вересня Генеральний Секретаріат неодноразово обговорював питання, що стосуються його діяльності, зокрема питання «Про створення при секретарстві земельних справ продовольчого відділу» (11 вересня), «Про встановлення третьої посади товариша Генерального Секретаря земельних справ для здійснення продовольчої справи» (20 вересня), затвердження положення про секретарство земельних справ (21 вересня). Однак через деякий час у «сферу впливу» Генерального Секретаріату вже активно втручається Центральна Рада, яка 15 листопада приймає постанову «Про розширення компетенції Генерального секретарством земельних справ» [9, c. 425].

Подібна правова невизначеність характерна і