Втім, у тих умовах значно більшої шкоди українській справі завдали не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво. П. Христюк писав, зокрема, про фракцію УПРС у Центральній Раді, яка постійно була незадоволена політикою «есерівсько-есдеківського Генерального Секретаріату».

І все ж незважаючи на всі проблеми і помилки, Центральна Рада зробила важливий крок у напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917 р. закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого залишалися «в силі до прийдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7 листопада 1917 p.». Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і пропагандистський характер. Вони були розраховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацію і поставили Центральну Раду перед необхідністю терміново будувати повноцінну державу.

Як відомо, в аналогічній ситуації більшовики ламали стару державну машину. Лідери Центральної Ради, навпаки, прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення. Наприклад, відповідно до спеціального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917 p., функції Головної скарбниці та Українського Державного Банку виконували Київська губернська скарбниця та Київська контора Держбанку.

Варто звернути увагу й на таку деталь. Одні інституції починали діяти ще до того, як у відповідний спосіб «легалізувалися». Так, посада Генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального Секретаріату, тоді як тільки 23 березня 1918 р. його канцелярія подає на розгляд Центральної Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю» [20, c. 164]. Створення ж деяких інших інституцій, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачила організацію «економічного комітету» для керівництва постачанням і розподілом продовольства, сирих матеріалів і палива та водночас для регулювання усієї промисловості і торгівлі. Однак ця ідея стала реалізовуватися лише в останній місяць існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918р. вона одержала проект закону «Про вищу Економічну Раду УНР».

Реформування державного механізму провадилося Центральною Радою майже до останніх днів її існування. Так, 20 квітня 1918 р. було підготовлено законопроект, згідно з яким замість ліквідованого відомства Генерального писаря для управління справами Ради Міністрів засновувалася посада керуючого справами Ради Народних Міністрів. У цій новій ролі колишній Генеральний писар, а тепер — керуючий справами уряду лише «завідував усім діловодством» і керував апаратними відділами: юридичним, редакційно-видавничим і публікаційним, господарським. При Центральній Раді планувалося утворити кодифікаційний відділ.

2.2. Місцева влада і місцеве самоврядування

Загальні принципи місцевої влади вперше окреслив ще до утворення УНР М. Грушевський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Це називається устроєм демократичним — щоб народ сам собою управляв» [28, c. 610].

І Універсал ще зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і тільки ставив питання про українізацію і переорієнтацію на Центральну Раду. В. Винниченко з цього приводу писав: «Кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоїть за інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною Радою. Там, де через якісь причини влада зосталась у руках людей, ворожих до українства, приписуємо нашим громадянам провести широку, дужу організацію та освідомлення народу й тоді перевибрати адміністрацію».

IV Універсал взагалі зобов'язав «правительство додати до помочі місцевим самоврядуванням ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, вибраних з місцевих людей», тобто з'явилася, точніше — легалізувалася, ще одна ланка, оскільки Ради не припиняли своєї діяльності. Справді, їх не можна було ігнорувати, бо наприкінці 1917 р. в Україні налічувалося близько 300 переважно об'єднаних Рад робітничих і солдатських депутатів, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно «не вписав» їх в існуючу структуру місцевих органів.

На початку березня Центральна Рада затвердила закон «Про розподіл України на землі», який передбачав новий адміністративно-територіальний поділ України на тридцять земель. Організація місцевої влади мала відповідати новим умовам, але Центральна Рада не встигла реалізувати цей закон.

Органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя. Фінансова ситуація була настільки загрожуючою, що 2 квітня 1918 р. на розгляд Центральної Ради було внесено законопроект про асигнування 100 млн крб. для потреб місцевого самоврядування. 20 квітня Центральна Рада виділила понад 15 млн крб. на утримання місцевих земельних комітетів. Однак ці заходи істотно запізнилися [23, c. 118].

Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість з яких була успадкована ще від Російської держави, в Україні діяли губернські і повітові комісари Центральної Ради та згадані ще в III Універсалі «органи революційної демократії». Функціонували, наприклад, волосні, повітові і губернські земельні комітети та Ради селянських депутатів.

Значна непослідовність у діях Центральної Ради зберігалася до останнього дня її існування коли, нарешті, Конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не звела все до спільного знаменника. Відповідно до ст. 5 Конституції систему місцевого самоврядування складали землі, волості й общини, а